רקע כללי
נכסי המדינה כוללים, בין היתר, את כל המכרות והמחצבים למיניהם במקרקעין או מתחת להם. כרייה וניצול של משאבים במקרקעין השייכים על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל, למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קימת לישראל (להלן - מקרקעי ישראל) אלו פעולות הטעונות רישוי שנותן המפקח על המכרות (במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים) למפעיל, אישור של מוסדות התכנון לתכנית מפורטת לכרייה והסכמה מוקדמת והרשאה של רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) לכרייה. רמ"י אף גובה תמלוגים בגין כרייה במקרקעי ישראל. כרייה שלא כדין היא עברה פלילית ויש לה השפעות שליליות רבות, כגון פגיעה בשלטון החוק, פגיעה בתשתיות, פגיעה במשאב הקרקע ובפיתוח בר קיימה ופגיעה כלכלית ברשויות המדינה.
בשנים 2014-2007 פעלה בתחומה של עיריית ראשון לציון (להלן - העירייה) חברה קבלנית (להלן - החברה) לפינוי עודפי עפר שנוצרו מעבודות להכשרת תוואי שבו תעבור מסילת הרכבת מתל אביב לאשדוד במתחם בדרום העיר (להלן - המתחם). החברה קיבלה מדי פעם בפעם היתרי בנייה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון (להלן - הוועדה המקומית) וכן הרשאות מרמ"י לביצוע עבודות במתחם. יודגש כי ההרשאות הראשונות ניתנו לפינוי של עודפי עפר שנערמו מעל פני הקרקע, ולא לכריית החול שמתחת לערמות העפר. כבר מתחילת העבודות התברר לעירייה, ובהמשך לרמ"י, כי החברה כורה חול במתחם ובקרבתו שלא כדין.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הפיקוח והאכיפה שעשו מפקחים ומנהלים בחטיבה לשמירת הקרקע ברמ"י בנוגע לכרייה הבלתי חוקית במתחם. הבדיקה נעשתה במטה רמ"י ובמרחב השמירה מרכז-תל אביב. בדיקות השלמה נעשו בסיירת הירוקה, הפועלת במסגרת רשות הטבע והגנים, בעירייה ובחברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת).
הליקויים העיקריים
ליקויים בתפקוד של רמ"י ושל העירייה
רמ"י והעירייה לא בדקו בעצמן - לפני חידוש ההרשאות לחברה - את כמויות עודפי העפר שיש לפנות מהמתחם כצעד ראשון וחיוני, ולא בדקו את סבירותן של הכמויות שבהן נקבה החברה בבקשותיה להאריך את ההרשאות.
בשנת 2012 הושלם קטע המסילה לאשדוד בתוואי אחר, ולא במתחם, ולכן לא היה עוד צורך בפינוי עודפי העפר מהמתחם ולא היה צידוק להישארותה של החברה בו. אף על פי כן אפשרו רמ"י והעירייה לחברה לפעול במתחם עוד כשנתיים וחצי (עד סוף שנת 2014), וכתוצאה מכך העמיקה החברה את כריית החול שלא כדין בשטחים של יותר מ-100 דונם ובעומקים משתנים של כ-20 מטר.
רמ"י לא קיימה פיקוח הדוק ותדיר במתחם, ובכלל זה מדידות תכופות של גובה הקרקע בו, ולא חילטה ערבויות כדי לאכוף על החברה לעמוד בדרישות ההרשאות. רמ"י לא שלחה מפקחים למתחם מסוף שנת 2012 עד סוף שנת 2014, אף שידעה על גנבת החול ואף שתוקף ההרשאה שנתנה לחברה פג באמצע שנת 2013.
מפקחים ומנהלים במחוז המרכז של רמ"י לא פעלו להפסקת הכרייה הבלתי חוקית ואף אישרו לחברה, בחוסר סמכות, להמשיך לעבוד במתחם.
במרץ 2011 חשף מפקח של רמ"י כי נכרו במתחם 10,000 מ"ק של חול שלא כדין, ואילו העירייה חישבה באותו חודש כי נכרו במתחם 20,000 מ"ק ביתר. מדובר בפער חריג ובלתי סביר המעורר תמיהות באשר לסיבה לו.
הממונה על המפקחים במחוז המרכז של רמ"י דאז, מר אהוד גבריאלי, פעל להכשיר את כריית החול הבלתי חוקית באמצעות עסקאות עם החברה. ואכן, ועדת העסקאות של מחוז המרכז של רמ"י (להלן - ועדת העסקאות) אישרה מדי פעם בפעם בדיעבד את כריית החול הבלתי חוקית נוסף על הפינוי של עודפי העפר, ובעלי תפקידים בכירים במחוז, "שומרי סף", היו שותפים למתן אישורים אלה. נמצא כי האישורים האמורים של ועדת העסקאות לכרות חול ניתנו שלא כדין: בלי שקדם להם אישור של המפקח על המכרות, ללא מכרז, ללא תכנית מפורטת כמתחייב מדינים, ואף בלי שהחברה ביקשה זאת במפורש.
באפריל 2011 ביקשה החברה מרמ"י להאריך בארבעה חודשים את תוקף ההרשאה שניתנה לה לפעול במתחם להשלמת כל העבודות. ואולם הממונה על המפקחים במחוז המרכז, מר אהוד גבריאלי, אישר לחברה לעבוד במתחם עוד שישה חודשים, וועדת העסקאות של מחוז המרכז האריכה את האישור בעוד שנה. לאחר שפג התוקף של הרשאה זו פנתה החברה לרמ"י בבקשות נוספות להארכת ההרשאות, ונענתה תמיד בחיוב.
מרחב השמירה מרכז-תל אביב הציג לעירייה מצג שווא ולפיו נקט צעדים משפטיים נגד החברה בעקבות כריית החול שלא כדין, ואילו בפועל, עד מועד סיום הביקורת (אוקטובר 2015) לא נקט המרחב צעדים משפטיים כלשהם נגד החברה ולא תבע ממנה פיצויים בגין הנזקים שגרמה, שהסתכמו בעשרות מיליוני ש"ח.
גם דרך פעולתה של העירייה הייתה תמוהה: העירייה עצרה את העבודות במתחם חמש פעמים ותבעה את החברה בגלל כריית חול שלא כדין ובגין עברות על חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), אך בד בבד אפשרה לחברה לעבוד במתחם גם לאחר שהיתר הבנייה שנתנה לה פקע באמצע שנת 2013.
היעדר שיתוף פעולה בין העירייה לרמ"י
הועלה כי במרבית הזמן שבו כרתה החברה חול במתחם באופן לא חוקי לא התקיימו כל תיאום וחילופי מידע בין העירייה לרמ"י בעניין זה. היעדר התיאום תרם לחידוש ההרשאות שנתנו גופים אלה לחברה מפעם לפעם.
ביולי 2012 דיווח מנכ"ל העירייה לרמ"י על גנבת כמות רבה של חול במתחם וביקש לתאם פעילות של אכיפה. ואולם נציגי מחוז המרכז של רמ"י לא נפגשו עם המנכ"ל ולא דנו בביצוע פעילות כזאת בכל פרק הזמן שבו נעשתה כרייה שלא כדין.
סיכום
רמ"י פועלת כנאמנה של הציבור, ועל מנהליה ועובדיה מוטל למלא את תפקידם באופן מקצועי ואחראי. בנושא כריית החול הבלתי חוקית במתחם עלו בביקורת ליקויים ניכרים בדרך פעולתה של רמ"י: אף שמפקחים של רמ"י מצאו כי חברה שפעלה במתחם ביצעה כרייה בלתי חוקית בשטח נרחב ובעומק רב, לא זו בלבד שרמ"י לא פינתה את החברה מהמתחם ולא תבעה אותה, היא אף האריכה לחברה את ההרשאות מדי פעם בפעם; ההרשאות לחברה ניתנו פעמים רבות בהחלטות יחיד של מפקחים או של הממונים עליהם, שלא כנדרש בנוהלי רמ"י; ההרשאות שניתנו לחברה היו לפרקי זמן ארוכים יותר מפרקי הזמן שביקשה החברה; על פי הערכת רמ"י, החברה הייתה אמורה לעבוד במתחם שבעה חודשים, אולם בפועל היא פעלה בו כשבע שנים, ללא הפרעה מצד רמ"י; גם כשהתברר בשנת 2012 שאין עוד צורך בעבודות העפר לשם הקמת המסילה - אפשרה רמ"י לחברה לפעול במתחם עוד שנתיים; במקום להטיל עיצומים על החברה בגין כרייה שלא כדין, הועלתה במרחב המרכז של רמ"י הצעה שנועדה להכשיר את מעשי החברה ולתת לה מעמד של ספקית חול, בפטור ממכרז; אף שהחברה לא שילמה למדינה את מלוא התמלוגים עבור כריית החול וגרמה נזקים בשטח ששיעורם המצטבר לפחות 40 מיליון ש"ח, וסביר להניח שהשיעור גדול בהרבה - עד מועד סיום הביקורת לא נקטה רמ"י פעולות משפטיות להשבת כספי הציבור.
מהממצאים עולה התנהלות העומדת בניגוד לנוהלי רמ"י ולכללי מינהל תקין; הישנותן של הפעולות המתוארות לעיל היא ליקוי של ממש בתפקודה של רמ"י. בחלק מהממצאים הנוגעים לגורם אחד אף עולה החשש לפגיעה בטוהר המידות. גם "שומרי הסף" במחוז המרכז בעבר ובמרחב השמירה מרכז-תל אביב בהווה כשלו בפיקוח על העבודות במתחם. לדעת משרד מבקר המדינה, על רמ"י לבצע בדק בית מעמיק בנוגע לתפקוד עובדיה בפרשייה זו. גם מפקחי הסיירת הירוקה לא פעלו למניעת החריגות. נוסף על כך אי-ביצוע הליכי אכיפה, כשנה לאחר שהחברה יצאה מהמתחם, יש בו כדי לפגוע באמון הציבור בגורמי האכיפה, ביכולת ההרתעה ובשלטון החוק.
על רמ"י לנקוט פעולות למיסוד חילופי מידע עם הרשויות המקומיות כאשר הדבר נדרש, ובכלל זה במקרים של כריית חול בלתי חוקית. חוסר התיאום בין רמ"י לעירייה לגבי הכרייה הבלתי חוקית במתחם אפשר לחברה לבקש לסירוגין הרשאות מרמ"י והיתרי בנייה מהוועדה המקומית ולהפר בקביעות את דרישות האישורים - וזאת בלי שיוטלו עליה עיצומים.
העירייה, בשונה מרמ"י, הוציאה לחברה צווי הפסקת עבודה לרוב ואף הגישה נגדה תביעות בשל העברות שביצעה החברה בשבע שנות פעילותה במתחם. ואולם העירייה לא פעלה להפסקת פעילותה של החברה לאחר פקיעת תוקף היתר הבנייה בשנת 2013, ובכך אפשרה לה להמשיך בכרייה הבלתי חוקית.