מלחמת לבנון השנייה - מוכנות צה"ל למלחמה בתחום מלאי התחמושת

מידת כושרו של צה"ל לבצע כל משימה מבצעית נגזרת במידה רבה מכמויות המלאי של פריטי הציוד הנדרשים לביצוע המשימה, לרבות מלאי התחמושת. במלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה) היה מחסור בחלק מסוגי התחמושת. ביטוי לכך ניתן בדברי הרמטכ"ל דאז, רב-אלוף דן חלוץ, בדיון שהתקיים בלשכת שר הביטחון ב-6.8.06, במהלך המלחמה, שבו אמר, בין השאר: "אנחנו על הבנקט, כתוצאה של עיוורון מערכתי לאורך שנים. אנחנו הנחנו שהמלחמות הן מאיתנו והלאה".

בחודשים ספטמבר 2006 עד מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של מוכנות צה"ל למלחמה בתחום מלאי התחמושת. הביקורת נעשתה בצה"ל, במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ובתעשיות הביטחונית הממשלתיות (להלן - התעשיות הביטחוניות): התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש), הרשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן - רפאל), והתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - תע"א).

הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים רבים מפרק זה, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

1.  יעדי ההיערכות בתחום התחמושת הם תקנים לתחמושת לזמן חירום, שמציינים את הכמות הדרושה מכל פריט, כמענה מלא למלחמה המתנהלת על פי תרחיש הייחוס . יעדי ההיערכות הם הבסיס לתכנון ההצטיידות בתחמושת. בדוח שנתי 57א של מבקר המדינה , שפורסם לפני המלחמה, נקבע כי יעדי ההיערכות הנוגעים לחלק ניכר מסוגי התחמושת בצה"ל לא עודכנו במשך שנים, וכי חלקם נקבעו כקביעות פיקודיות, ללא ניתוח מעמיק של משמעויותיהם מבחינה מבצעית ותקציבית, ואין ודאות שהם מבטאים בצורה מיטבית את כמויות התחמושת הדרושות לצה"ל לזמן חירום ואת התקציב שיש להקצות למטרה זו. הממצאים והמסקנות של תחקירים שעשו גופים שונים בצה"ל בעקבות המלחמה הצביעו אף הם על הצורך בבחינת יעדי ההיערכות בתחום התחמושת.

2.  מגבלות תקציב הובילו את אגף התכנון שבמטה הכללי ואת זרועות צה"ל בשנים האחרונות לקבוע יעדי הצטיידות בסוגי התחמושת העיקריים לעת חירום, שהכמויות שנקבעו בחלקם קטנות במידה ניכרת מאלה שנקבעו ביעדי ההיערכות. למשל, הכמות שנקבעה ביעד ההצטיידות בתחמושת מסוג אחד הייתה כ-36% מהכמות שנקבעה ביעד ההיערכות (להלן גם: התקן), וביעד ההצטיידות בתחמושת מסוג שני כ-50% מהדרוש לפי התקן. אף שההצטיידות בפועל היא שקובעת את מידת המוכנות בתחום התחמושת לעת חירום, אין במטה הכללי נוהל לניתוח המשמעויות המבצעיות של הצטיידות בחסר לעומת יעדי ההיערכות, לרבות ניתוח השפעתו של מחסור זה על היכולת לממש את התכניות האופרטיביות.

3.  על אגף המבצעים במטה הכללי מוטלת האחריות להתאמת המלאים הקיימים לתכניות האופרטיביות לעת חירום במסגרת תכנית התחמושת המטכ"לית . נמצא כי לאגף אין מנגנון שמתפקידו לנהל בעת רגיעה את משאבי התחמושת בראייה כוללת של כמויות התחמושת הדרושות הן למשימות השוטפות והן למימוש התכניות האופרטיביות לעת חירום.

4.  נוכח מחסור בחלק מסוגי התחמושת בעת המלחמה, נקט משהב"ט תהליכי רכש מזורזים. מתחקיר של צה"ל עולה כי פריטי תחמושת שנרכשו לא סופקו במועד רלוונטי ללחימה או שהכמות שסופקה לא היה בה כדי להשפיע משמעותית על מהלך המלחמה.

1.  הוראת משהב"ט מפברואר 2001 עוסקת בפעילויות שעליו לבצע בשיתוף עם צה"ל להגברת המוכנות למלחמה ולהשלמת המלאים הדרושים, לרבות מלאי התחמושת, כאשר תינתן התראה בדבר מלחמה, בין היתר, באמצעות ייצור המלאים בתעשיות הביטחוניות בארץ, בתוך פרקי זמן של שבועות מספר עד חודשים מספר שיקבע צה"ל. צה"ל קבע לעניין זה פרקי זמן מסוימים (להלן - התכנית הלוגיסטית). בשנים 2002 ו-2003 פעלו צה"ל ומשהב"ט בהיבטים מסוימים בלבד של התכנית הלוגיסטית, ובשנים 2004 ו-2005 לא פעלו בעניין זה כלל. לטענת אגף התכנון בצה"ל, מימוש התכנית נבחן בצה"ל בשנים האחרונות והמסקנה הייתה שלא ניתן לייצר מלאים בטווח הזמן הקצר שבו מדובר. רק בתרגיל שעשה משהב"ט בפברואר ובמרס 2006 הוא קיבל מצה"ל לראשונה מידע על הפערים במלאים, כנדרש בהוראת משהב"ט האמורה.

2.  לא נמצא כי משהב"ט וצה"ל בחנו עם התעשיות הביטחוניות אם ניתן להגדיל את כושר הייצור של פריטי תחמושת בארץ כדי לספק את הפריטים הדרושים בפרקי הזמן שנקבעו בתכנית הלוגיסטית, לרבות מיפוי שלבים בתהליך הייצור שיש בהם כדי לעכב את הייצור (להלן - "צווארי בקבוק"). כמו כן לא נמצא כי משהב"ט וצה"ל עשו בדיקה כלכלית כדי לבחון אם כדאי לצה"ל להחזיק מלאי מוצרים מוגמרים שתוקפם עלול לפוג עם התיישנותם, ולחלופין לייצר או לקנות מלאי מוצרים חלקיים שבעת חירום ניתן להופכם בזמן קצר למוצרים מוגמרים.

3.  בשנים 1997 עד 2006 אמנם ביצעו משהב"ט וצה"ל כמה עבודות מטה למיפוי קווי ייצור בתעש שהם חיוניים לעת חירום, אולם עבודות אלה נעשו במסגרת תהליכי הפרטתה בלבד, ותוצאותיהן לא הניבו כל החלטה אופרטיבית על שמירת קווי ייצור חיוניים לזמן חירום, על היקפם ועל המימון הדרוש לשם כך. משהב"ט, בשיתוף צה"ל, גם לא קבע אילו קווי ייצור חיוניים לזמן חירום ברפאל ובתע"א יש לשמר.

4.  במלחמה היה מחסור באמצעי הגנה מסוימים, והוא השית מגבלות כבדות על הפעלת הכוח. למרות המחסור הניכר והבעייתיות לרכוש אמצעים אלה, לא נערכה הזרוע האחראית בצה"ל במידה מספקת בתכנית מתוקצבת להצטיידות במלאי אמצעי הגנה אלה לעת חירום. משהב"ט אף הוא לא נערך מראש כראוי להגדלת כושר הייצור של אמצעי הגנה אלה בעת חירום באמצעות מימון של הרחבת התשתיות של התעשייה הביטחונית הנוגעת לדבר, בייחוד תשתיות המהוות "צוואר בקבוק", והכשרת כוח אדם לייצור אמצעי הגנה אלה.

לקביעת יעדי היערכות עדכניים בתחום התחמושת ובעיקר להצטיידות לפי יעדי הצטיידות חשיבות רבה להבטחת המוכנות של צה"ל לעת חירום.

מבקר המדינה קבע עוד לפני המלחמה כי יעדי ההיערכות הנוגעים לחלק ניכר מסוגי התחמושת בצה"ל אינם מעודכנים, וכי אין ודאות שהם מבטאים בצורה מיטבית את כמויות התחמושת הדרושות לצה"ל לעת חירום. בביקורת זו נמצא כי אין בצה"ל נוהל לניתוח המשמעויות המבצעיות של הצטיידות בחסר לפי יעדי ההצטיידות לעומת יעדי ההיערכות והסיכונים הכרוכים בכך.

אחת המסקנות שהעלה משהב"ט לאחר המלחמה הייתה כי יש לשמר בארץ קווים לייצור תחמושת בזמן חירום, כיוון שיש קושי לרכוש תחמושת בתוך זמן קצר בזמן חירום. נמצא כי במשך שנים לא נערכו צה"ל ומשהב"ט לאפשרות של הגדלת מלאי התחמושת בזמן חירום באמצעות הגדלת כושר הייצור של התעשיות הביטחונית. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעילות בנוגע לשמירתם של קווי ייצור חיוניים של תחמושת בארץ לזמן חירום היא ליקוי מהותי, שהתבטא בעבודת מטה ארוכת שנים שנעשתה בנושא ולא הניבה כל תוצאה ממשית. רק בעקבות המלחמה, שחשפה את הקשיים ברכישת תחמושת בתוך זמן קצר, חודשה בדיקת היכולת לייצר תחמושת בישראל בזמן חירום.

מאחר שהתחמושת היא אחד המשאבים הקריטיים ללחימה, ראוי שמשהב"ט וצה"ל ינקטו בצעדים לתיקון הליקויים, וביניהם:

1.  בתחום קביעת יעדי ההיערכות ויעדי ההצטיידות בתחמושת לזמן חירום - על המטה הכללי לבחון בדחיפות את יעדי ההיערכות בנוגע לסוגי התחמושת העיקריים המשמשים אותו, כדי להיטיב לבסס את ההחלטות על הצטיידות במלאי התחמושת להבטחת מוכנות מיטבית למלחמה לפי תרחיש הייחוס. כמו כן, יש לקבוע נוהל לניתוח המשמעויות המבצעיות של ההצטיידות לפי יעדי הצטיידות בחסר לעומת יעדי ההיערכות שנקבעו, לרבות ניתוח ההשפעה של המחסור בתחמושת על היכולת לבצע את התכניות האופרטיביות במלואן.

2.  בתחום הספקת התחמושת בזמן חירום - על צה"ל ומשהב"ט לבחון כיצד ניתן להקטין את התלות בהספקת תחמושת מחו"ל בזמן חירום באמצעות היערכות לשימור קווי ייצור שיאפשרו לייצר בארץ בעת חירום את פריטי התחמושת העיקריים הדרושים לצה"ל. בעקבות המלחמה הוקמה ועדה משותפת למשהב"ט ולצה"ל לבדיקת יכולת הייצור הנדרשת של תחמושת בזמן חירום. נוכח ניסיון העבר, שבו בדיקות רבות בעניין זה לא הביאו לקבלת החלטות מחייבות, ראוי כי הפעם יועלה הנושא בתוך זמן קצר לפני שר הביטחון ויתקבלו במהרה ההחלטות המתחייבות.