ב-1998 קבע משרד הביטחון (להלן - המשרד) בהוראותיו (להלן - המ"ב ארגון) כי ייעודו של האגף האחראי בו לנושאי חינוך, חברה ונוער הוא, בין השאר: "לבצע את מדיניות שר הביטחון במתן דגשים ועדיפויות למשימות הלאומיות המתאימות לתקופה, בקרב החברה ובני הנוער, על מנת לחזק את הנכונות לשירות משמעותי בצה"ל ולהתנדבות למשימות לאומיות"; ו"לשמש כגורם הנחייה, בקרה ותיאום לגבי פעולות צה"ל הנעשות למימוש מדיניות שר הביטחון בנושאי נוער, גדנ"ע, נח"ל ומשימות לאומיות".
ב-2003 שינה מי ששימש באותה עת שר הביטחון, רא"ל (מיל') שאול מופז, את שמו של האגף מ"אגף הנוער, הנח"ל ומשימות לאומיות" ל"אגף הביטחוני חברתי"; וב-2004 הוא מינה את תא"ל (מיל') אביגדור קהלני לעמוד בראשו. בהמשך למינוי זה הטיל המשרד משימה נוספת על האגף ועשה שינויים במבנהו הארגוני.
פעולות הביקורת
בין אפריל 2006 לינואר 2007 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה באגף, במסגרתה נבחנו היבטים שונים של פעילותו, ובהם: מידת ההתאמה של פעילותו להוראות חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 ולתקנות שהותקנו מכוחו ולהמ"ב ארגון; הבקרה על האפקטיביות של פעילויותיו; והאפשרות לאחדו עם יחידה אחרת במשרד, תוך כפיפות שונה מהקיימת. בדיקות השלמה נעשו באגף ארגון, בקרה ומינהל (אב"ם) שבמשרד; ובצה"ל: באגף משאבי אנוש (אמ"ש), ובמפקדת חיל החינוך והנוער (מקח"ר).
עיקרי הממצאים
1. ביצוע מדיניות שר הביטחון
בדיקת פעילות האגף בשנים 2005-2006 העלתה, שעל אף האמור בהגדרת ייעודו, עיקר המטלות שביצע האגף, בין אם במישרין בנוגע למשימות הלאומיות, ובין אם על דרך הנחיה, בקרה ותיאום בנוגע לפעולות צה"ל בנושאי נוער, גדנ"ע, נח"ל ומשימות לאומיות לא היו בגדר מימוש מדיניותם והחלטותיהם של שרי הביטחון בנושאים המצוינים בהגדרת הייעוד, אלא התבססו למעשה על יזמת ראש האגף, אשר מצאה את ביטויה בתכניות העבודה השנתיות.
2. ביצוע משימות לאומיות
א. על פי הגדרת הייעוד שבהמ"ב ארגון, מעורבות האגף בביצוע משימות לאומיות מותנית בקיומה של מדיניות שר הביטחון. בפועל, ראשי האגף הם שהחליטו אם להציג פעילויות מסוימות של האגף כמשימות לאומיות. משנת 2006 אין האגף מציג עוד פעילויות כלשהן כמשימות לאומיות.
ב. האגף משמש גורם מתאם, מאשר, מרכז ומבקר בנוגע לביצוען של המשימות הלאומיות על ידי גרעיני הנח"ל, במסגרת פרק המשימה הלאומית שבמסלול שירות זה (להלן - משימות הנח"ל), ועל ידי מתנדבי שנת השירות (להלן - משימות מתנדבי שנת השירות):
(1) משימות הנח"ל - (א) בבדיקת תהליך הגדרת המשימות הלאומיות של הנח"ל נמצא, כי הוא בוצע שלא לפי הוראות חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 ולתקנות שהותקנו מכוחו. זאת לנוכח כך, שעל פי סעיף 21 לחוק רשאי שר הביטחון באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת לקבוע, כי תקופה שלא תעלה על 12 חודשים מתוך תקופת השירות הצבאי תוקדש להכשרה חקלאית או הכשרה חלוצית אחרת. סעיף 22 לחוק מסדיר את השמירה על גרעינים התיישבותיים. בפועל, בשני העשורים האחרונים גרעיני הנח"ל אינם נשלחים להכשרות כאמור, ופעילותם מתמקדת בתחום החינוכי-חברתי ביישובי פריפריה ובשכונות מצוקה, לאמור, בעיקר פעילויות קהילתיות ביישובים עירוניים. בנושא זה העיר משרד מבקר המדינה כבר בשנים 1997 ו-2000.
(ב) בדיקת פעילות האגף בעניין גרעיני הנח"ל העלתה, בין השאר, שאין ברשות האגף מסמכים ובהם סיכום של דיוני אישור המשימות, שמקיים ראש האגף לפני יציאתו של כל מחזור גרעיני נח"ל לפרק המשימה הלאומית. בהיעדר המסמכים האמורים נפגעת, בין היתר, היכולת לפקח על ההחלטות ועל תהליך הבחירה והתעדוף בין יעדים דומים.
(2) משימות מתנדבי שנת שירות - כדי להעמיק את מעורבותו של האגף בנושא, החליט ראש האגף בסוף שנת 2005 להעסיק עובד בחוזה מיוחד, שירכז את הפעילות בעניין ההתנדבות לשנת שירות. בביקורת לא נמצאו מסמכים בנוגע לשיתוף הפעולה בין עובד זה לבין משרד החינוך והגופים המשגרים מתנדבים לשנת שירות ובנוגע לביקוריו של העובד באתרים שבהם בוצעו המשימות ובנוגע לפיקוח על המתנדבים. לנוכח אלה, לא ניתן לעמוד על תרומתו של העובד בנושא ההתנדבות לשנת שירות.
3. הכנה לצה"ל
א. הכנה לצה"ל במוסדות לימוד - בתחום פעילות זה, שבמרכזו הכנת בני הנוער לשירות הצבאי וטיפוח נכונותם לשירות משמעותי בצה"ל, מציע האגף לבתי הספר להשתתף בשתי תכניות : סדנת "יום סדנה לקראת שירות" לכתות י"א; ותכנית לכתות י"ב - "יום בעקבות לוחמים" - המתקיימת ברמת הגולן או בפרוזדור ירושלים או בנגב לפי בחירת בית הספר. מספר תלמידי כיתות י"א וי"ב שהשתתפו בשתי התכניות בשנת 2006 הסתכם בכ-60,000.
משרד מבקר המדינה העיר, כי בשנה השלישית להפעלת תכניות אלה, בעת שאוכלוסיות היעד שלהן מתגייסות לצה"ל, ראוי שהמשרד וצה"ל יבצעו בעזרת גורמים מקצועיים את הבדיקות המתאימות, כדי לבחון את מידת ההשפעה שיש לתכניות אלה על נכונותו של הנוער לשרת שירות משמעותי בצה"ל, וכדי לוודא שמטרת התכניות הושגה.
ב. המכינות הקדם צבאיות (המקד"ץ) - ב-2006 פעלו 31 מכינות, כמחציתן דתיות. בינואר 2007 היה מספר חניכיהן כ-1,600. בשנים 2005-2007 היה מספר חניכיהן הממוצע כ-1,450 בשנה. בבדיקה בעניין זה נמצא:
(1) אף שהאגף היה מעורב בפעילות מערך המקד"ץ עוד לפני שנת 1998, אין בהמ"ב ארגון אזכור של פעילות זו.
(2) ראש האגף החליט להגביר את מעורבותו של האגף במערך המקד"ץ בלא שנקבעו מדדים להערכת התועלת המהותית שמערכת הביטחון עשויה להפיק בעקבות הגברת מעורבות זו.
4. מסגרות של אוכלוסיות מיוחדות: מיעוטים, נוער בסיכון וכו'
א. המגזר הבדואי - מאוגוסט 2005 פועלת באגף יחידה של שלושה אנשים, המוגדרת בתכנית העבודה לשנת 2007 כ"מרכז הפעילות במגזר הבדואי". מטרת היחידה היא חיזוק הקשר והגברת תחושת השייכות של המגזר הבדואי למדינת ישראל ועידוד הגיוס לצה"ל. המרכז מארגן ומפעיל מגוון רחב של תכניות, ובהן פרויקט "להב" - מסלול שהמשתתפים בו משרתים שנתיים כלוחמים והשנה השלישית מיוחדת ברובה להכשרה מקצועית ולהשלמת השכלה, סדנאות העשרה לבני נוער, ימי סיור העוסקים במורשת קרב ובהקניית אהבת הארץ, סמינרים של מנהיגות נוער, חוג תעופה, הפעלת קבוצות נשים ועוד.
ב. נוער בסיכון - פעילות האגף במגזר זה נעשית באמצעות עמותות העוסקות בנושא זה. האגף נותן חסות או סיוע כספי למוסדות, קהילות או יישובים שפנו אליו ונבדקו על ידיו. רשימת הפרויקטים שבהם השקיע האגף ממשאביו כוללת, בין השאר, את פרויקט "בגובה העיניים", שמטרתו למנוע מבני הנוער לצרוך סמים ואלכוהול ולהפחית את האלימות בקרב בני נוער; פרויקט כפר הנוער "נירים" לטיפול בבני נוער בסיכון שבבוסתן הגליל; ופרויקט "נצחון הרוח" המיועד לנכים הזקוקים לכסאות גלגלים.
הבדיקה העלתה, כי אין בידי האגף נתונים על מידת השפעתן של הפעילויות הנ"ל על מספר המתגייסים לצה"ל.
משרד מבקר המדינה העיר, שמן הראוי שהאגף יפעל למדידה שיטתית של הצלחת פעילותו על פי פרמטרים כמותיים ואיכותיים כאחד.
5. שינויים ארגוניים באגף
א. במשרד פועלת הקרן לקליטת חיילים משוחררים. מבחינה ארגונית פעולתה של הקרן משולבת עם זו של היחידה להכוונת חיילים משוחררים (להלן - היחידה), שבין תפקידיה: הכוונה למקומות תעסוקה, ייעוץ והפניית חיילים למכינות קדם-אקדמיות, להכשרה מקצועית או לרכישת השכלה.
משרד מבקר המדינה העיר, כי ראוי שהמשרד יבדוק אם יש יתרונות באיחוד האגף עם היחידה, כדי לאפשר ראייה מתכללת של הקשר בין המשרד לבין האוכלוסייה האזרחית, וייעול התהליכים.
ב. הכפיפות לשרי הביטחון אפשרה להם להעמיד בראש האגף מועמדים שנבחרו, שלא באמצעות מכרזים. נוסף על כך, ההגדרה הרחבה של ייעוד האגף ואופן מימוש הייעוד בפועל, מאפשרים לראשי האגף להפעיל שיקול דעת רחב בבחירת הנושאים לתכניות העבודה השנתיות דווקא בתחום רגיש - חברה ונוער.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהמשרד יבדוק אם המשך מצב זה ראוי, או שיש לפעול לכך שהאגף יהיה כפוף למנכ"ל כיתר אגפי המשרד. יצוין, שאף אם יוחלט להכפיף את האגף למנכ"ל, השר יהיה רשאי להוסיף ולקבוע מדיניות בנושאים חברתיים ולהנחות את האגף באשר לביצועה, כשם שהוא רשאי להנחות אגפים אחרים במשרד.
סיכום
לנוכח ממצאי הבדיקה משרד מבקר המדינה סבור, כי פעילות האגף טעונה בחינה והסדרה מחדש בהיבטים הבאים: הגדרת ייעודו של האגף, ככזה שאמור לממש את מדיניות שר הביטחון ולבצע משימות לאומיות; והגדרת ייעודו בכל הנוגע לפעילות ההכנה של הנוער לשירות משמעותי בצה"ל: הפעילות המתקיימת בבתי הספר, במקד"ץ ובקרב הנוער שבמגזרי האוכלוסיות המיוחדות.
הואיל ואין באגף נתונים על מידת השפעתן של פעילויותיו על המתגייסים לצה"ל ומספרם, סבור משרד מבקר המדינה שמן הראוי שהאגף יפעל למדידה שיטתית של הצלחת פעילותו על פי פרמטרים כמותיים ואיכותיים כאחד.
למדידה שיטתית כזו יש חשיבות רבה לנוכח העובדה שפעילות האגף - חיובית ככל שתהא - אינה נכללת בין עיסוקי הליבה של המשרד; ובמישור העקרוני, מתעוררת השאלה האם על מערכת הביטחון להגדיר ולבצע מדיניות המכוונת לטפל בנושאים ובבעיות חברתיים של הנוער ושל מגזרים אחרים בחברה הישראלית. לצורך כך קיימים, לכאורה, משרדי ממשלה ומוסדות מדינה אחרים. לדבר יש משנה חשיבות נוכח כך, שכניסת האגף לתחומי הפעולה השונים נעשתה ללא בדיקת ההשפעה הכוללת, הלאומית, של פעילויות אלה, שעה שלעתים אין מכנה משותף ביניהן והן תלויות במידה רבה במי שמשמש ראש האגף.
משרד מבקר המדינה סבור, שזוהי סוגיה עקרונית, אשר ראוי שתיבחן במישור הלאומי הן על ידי המשרד והן על ידי גורם מחוץ למערכת הביטחון, כמו המועצה לביטחון לאומי, ושתובא להכרעת הדרג המדיני.