התכנון, ההקמה והפיתוח של קריית שדה התעופה בקרבת נמל התעופה בן-גוריון

על חטיבת קרקע ששטחה כ-757 דונם (להלן - המקרקעין), בצדו הצפון-מזרחי של צומת אל-על הגובל בכניסה המזרחית למתחם נמל התעופה בן-גוריון, מוקמת בהדרגה משנת 1997 קריית שדה התעופה (להלן - קשת), שהשימושים העיקריים בה הם אחסנה ומשרדים.

המקרקעין נמצאים בתחומה של המועצה האזורית חבל מודיעין (להלן - המועצה האזורית) ובתחום מרחב התכנון המקומי לודים של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לודים (להלן - הוועדה המקומית).

המקרקעין היו חלק מהמשבצת החקלאית  של ברקת, מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (להלן - מושב ברקת), שהייתה בחזקתו כבר-רשות מכוח הוראות "חוזה משבצת" תלת-שנתי מתחדש בין מושב ברקת למינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) ולסוכנות היהודית לארץ ישראל.

קשת מוקמת על ידי חברת אייר פורט סיטי בע"מ (לשעבר קריית שדה התעופה בע"מ) (להלן - החברה).

בשנים 1993-1997, בעקבות יוזמה של החברה, של ממ"י, של המועצה האזורית ושל מושב ברקת - שינו מוסדות התכנון את תכניות בניין עיר שחלו על המקרקעין ואפשרו להקים את קשת בהיקף מתוכנן מרבי של 334,200 מ"ר לשימושים עיקריים . על פי נתוני תשקיף החברה, בראשית פברואר 2006 "הושלמה בנייתם של מבנים בשטח של כ-160,000 מ"ר ומבנים בשטח של כ-42,000 מ"ר נמצאו בשלבי בנייה שונים".

במחצית הראשונה של שנת 2006 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הקמתה של קשת מההיבטים האלה: התכנון, רישוי הבנייה והפיקוח עליה והפיקוח על הקמת התשתיות. הבדיקה נעשתה בוועדה המקומית, ובמסגרתה נבדקו 20 (מ-22) בניינים שהאישורים לבנייתם ניתנו עד סוף 2003, ושבנייתם הסתיימה עד מאי 2006, וכן במועצה האזורית ובממ"י. בדיקות השלמה נעשו בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (להלן - הוועדה המחוזית) ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון).

הממצאים שהועלו בדוח זה מעידים על פערים גדולים בין התכנון שסוכם במסמכים סטטוטוריים שאישרו מוסדות התכנון ובין הבנייה והשימושים שנעשו במתחם בפועל. פערים אלה התהוו במהלך השנים שבהן הוקמה קשת.

בתיקים של הוועדה המחוזית ושל הוועדה המקומית ובמינהל התכנון לא נמצאה אסמכתה לכך שהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן - הוולקחש"פ) דנה בשינוי ייעודה של הקרקע שעליה הוקמה קשת מקרקע חקלאית לאזור תעסוקה, וממילא לא נמצא אישור של הוולקחש"פ לתכניות שכללו את שינוי הייעוד האמור.

ההוראות והעקרונות התכנוניים באשר למקרקעין שעליהם הוקמה קשת נקבעו בארבעה מקורות: הפרוגרמה; החלטות המועצה הארצית; תכנית המתאר המחוזית; תכנית המתאר המקומית. ביסוד התהליך התכנוני שנקבע במקורות האמורים עמד רעיון שלפיו תהיה זיקה בין השימוש בשטחים שמסביב לנתב"ג ובין הפעילות בנתב"ג.

הביקורת העלתה שרק כ-9% משטח הבניינים שנבדקו נבנו לשימוש עיקרי שאפשר לייחסו לפעילות הקשורה לנתב"ג, ואילו רוב השטח הבנוי, לשימוש עיקרי, כ-124,000 מ"ר, אינו משלים את הפעילות בנתב"ג ולא נועד לספק שירותים הקשורים לפעילותו. יוצא אפוא כי הוועדה המקומית לא דאגה לכך שהעיקרון התכנוני בדבר הזיקה לנתב"ג יישמר וכי במקום יוקם אזור תעסוקה המשלים ומספק שירותים הקשורים לפעילותו. הסטיה בעניין זה הלכה והתהוותה בשנים 1999-2003 אף על פי שבידי הוועדה המקומית הצטבר מידע שהעיד בבירור כי התכליות והשימושים של רוב הבניינים המתוכננים לא יועדו להשלים את הפעילות שבנתב"ג.

תוצאה זו משקפת כשל בתפקודם של מוסדות התכנון. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה כי אם סברו מוסדות התכנון שיש מקום לחרוג במידה ניכרת מהרעיון התכנוני שעמד בבסיס תכנית ההקמה של מרכז התעסוקה באזור נתב"ג, היה עליהם לקבוע זאת במפורש לאחר קיום תהליך קבלת החלטות שבו ייבחנו הטעמים לשינוי הרעיון התכנוני, משמעויות השינוי, אופיו, היקפו ועוד. ואולם מוסדות התכנון לא קיימו כל תהליך כאמור אלא התעלמו ממגמות הבנייה שחרגו במידה ניכרת מהתכנון.

יצוין בהקשר זה כי בהקמתו של אזור תעסוקה שאין לשימושים בו זיקה לנתב"ג - או שהזיקה היא שולית - יש כדי להעמיד בפני רשויות מקומיות באזור קושי בבואן לקדם יעדים בתחום התעסוקה והפיתוח המוניציפלי בתחומן. בפועל, הקמתו של אזור תעסוקה גדול סמוך לנתב"ג עלולה לייתר הקמה ואיכלוס של אזורי תעסוקה אחרים באזור. משרד מבקר המדינה מעיר כי לו היה מכלול השימושים הקיים כיום בקשת, הנעדר זיקה ממשית לנתב"ג, עומד בבסיס הרעיון התכנוני של התכניות שהוגשו לוועדות התכנון - ספק אם היו מתקבלות ההחלטות בדבר הפשרת הקרקע והקמת הקריה.

1. הוראות הבינוי של תכנית שינוי מתאר ומפורטת מס' גז/566 (להלן - תכנית המתאר המקומית גז/566) כתובות בארבעה מסמכים המרכיבים את התכנית: הוראות התכנית, התשריט, נספח הבינוי ונספח התנועה והחנייה. בתכנית האמורה נקבעו הוראות מפורטות באשר לאחד משני האזורים העיקריים במתחם קשת - אזור התעסוקה וההייטק. ההוראות נגעו לאופן העמדת הבניינים בו, להקמת שטחי גינון להפרדה בין תנועת כלי הרכב להולכי הרגל ולקביעת מקומות חנייה.

(א) רשות הרישוי  נתנה היתרי בנייה לבנות באזור התעסוקה וההייטק בניינים אשר סטו מההוראות בדבר הבינוי, החנייה והגינון שנקבעו בתכנית המתאר המקומית גז/566. הסטיות האמורות הן סטיות ניכרות אשר שינו לחלוטין את תפיסת התכנון שנקבעה בתכנית המתאר המקומית גז/566.

(ב) רשות הרישוי נתנה היתרים בלא שהתקיים תנאי מוקדם - קיומה של תכנית כללית לפיתוח תשתיות בכל שטח המתחם, כנדרש בתכנית המתאר המקומית גז/566.

2. במתחם קשת נבנה בלא היתר בניין בשטח של כ-400 מ"ר המשמש כמסעדה; ארבעה בניינים נוספים נבנו בסטיה מההיתר שניתן לבנייתם. שטחו של השטח שהשימוש בו סטה מההיתר בכל אחד מהבניינים שנבנו היה מאות מטרים רבועים. רק במהלך הביקורת, לאחר שכבר הוקמו הבניינים, נקטה הוועדה המקומית פעולות אכיפה בעניין בניינים אלה.

3. בשטחים שיועדו לתעשייה במתחם קשת נעשו שימושים חורגים - מהיתר ומתכנית - בהיקף נרחב. הם שימשו לאחסנה ולמשרדים בלא שהתקיים ההליך התכנוני והמשפטי הנדרש ובלא שניתן היתר לעשות בהם שימוש חורג.

(א) על פי תכנית המתאר המקומית גז/566, השימוש העיקרי ב-70% מכל מגרש באזור האחסנה והתעשייה הוא אחסנה, וב-30% - תעשייה. נמצא כי ב-13 מ-14 הבניינים שבנייתם הסתיימה באזור האחסנה והתעשייה עד מרס 2005 רק 7% מהשטח הבנוי משמש לתעשייה, ושאר השטח משמש לאחסנה או למשרדים. שטח בנוי של כ-15,000 מ"ר שעל פי היתרי הבנייה נועד לתעשייה, משמש לאחסנה ולמשרדים.

(ב) תכנית המתאר המקומית גז/566 מתירה להשתמש בקומות המרתף לחנייה, כמקלטים וכחדרי מכונות. שטחים אלה מוגדרים שטחי שירות. נמצא כי בסטיה ניכרת מהתכנית נעשה בשטחים שבמרתפי חמישה בניינים שימוש לאחסנה, למלאכה, למשרדים ולמעבדות, ולא למטרות המותרות.

(ג) בתחומם של שמונה מגרשים באזור האחסנה והתעשייה נעשה שימוש חורג מההיתר לאחסנה פתוחה.

4. בתכנית המתאר המקומית גז/566 נקבע ש"פתרונות החניה בשטח התכנית כולה יינתנו בתחום המגרשים עפ"י תקן חניה התקף בעת הוצאת היתרי הבנייה ולא יפחת מתקן החניה הרשום בטבלת מאזן החניה שבנספח התחבורתי".

(א) מהממצאים עולה כי יש מחסור כמעט ב-1,000 מקומות חנייה במתחם קשת, וזאת בשל הפער בין מספר מקומות החנייה שאושרו בהיתרי הבנייה - על פי השימושים שאושרו לשטחים באותם ההיתרים - ובין מספר מקומות החנייה הדרושים על פי תקני החנייה נוכח השימושים שנעשים באותם השטחים בפועל. המחסור במקומות החנייה נובע בעיקר משימוש חורג בשטחים כבמשרדים.

(ב) בכמה בניינים באזור האחסנה והתעשייה נמצא כי הותקנה חנייה על חשבון שטחי הגינון שנקבעו בהיתרי הבנייה, ובכך הופרה הוראה של תכנית המתאר המקומית גז/566, הקובעת כי "באזור אחסנה ותעשיה תובטח תכסית לגינון של לא פחות מ-10% משטח המגרש".

ההתקנה והפיתוח של התשתיות במתחם קשת הם פרויקט הנדסי נרחב, שעלותו הוערכה בכ-120 מיליון ש"ח. תחומי הפיתוח העיקריים בו הם כבישים ומדרכות, ביוב, ניקוז ותיעול, פיתוח נוף וגינון, עבודות עפר, תשתיות חשמל, תשתיות תקשורת ותאורה והם אמורים להיות באחריותה ובפיקוחה של המועצה האזורית.

1. בספטמבר 1997 נתנה רשות הרישוי לחברה היתר ל"עבודות סלילה ומערכות תשתית שלב א'". רשות הרישוי נתנה היתר זה אף שלבקשה להיתר לא צורפו תכניות שאושרו על ידי הוועדה המקומית, אולם היא קבעה בו תנאי ש"תכניות פיתוח מלאות תוגשנה תוך חודשיים מיום הוצאת ההיתר". בתיקי הוועדה המקומית לא נמצאו התכניות האמורות. עבודות הסלילה והתשתית במתחם נעשו אפוא בלי שהוועדה בחנה ואישרה תכניות פיתוח מלאות.

2. בדצמבר 2000 נתנה רשות הרישוי לחברה היתר "הארכת תוקף היתר לעבודות סלילה ותשתית תת-קרקעית". לבקשה להיתר צורפו תכניות שבעניינן כתבה הוועדה המקומית בהערות הבדיקה כי "התכניות נבדקו והם בתחום המותר". מאחר שתכנית כללית לפיתוח תשתיות לא אושרה על ידי הוועדה המקומית כנדרש על פי תכנית המתאר המקומית גז/566, לא הייתה רשות הרישוי רשאית לאשר ב-1997 וב-2000 את תכנית התשתיות שהוגשה במסגרת הבקשה להיתר.

3. בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, הוטלו על המועצה האזורית החובה והסמכות להתקין ולפתח תשתיות מוניציפליות. בבדיקת פעילות המועצה בנושאי ההקמה וההתקנה של התשתיות במתחם קשת נמצאו ליקויים יסודיים וחמורים בכל אחד מתחומי הפעילות שבהם הייתה אמורה המועצה לפעול.

נמצא כי כל עבודות הפיתוח במתחם קשת נעשו בעבור המועצה האזורית על ידי החברה בלי שנחתמו הסכמי פיתוח בין הצדדים. המועצה לא השתתפה בתכנון העבודות והיא אף לא פיקחה על ביצוען. בידי המועצה לא היו הסכמי פיתוח עם החברה ומפרטי עבודה, החיוניים לה למילוי תפקידה, והיא לא עמדה על כך שיוכנו ויינתנו לה. משום כך ביצעה החברה את עבודות הפיתוח באופן עצמאי ובלי שנקבעו לה תנאים לביצוען.