הרכבת הקלה בירושלים

נבדקה ההוצאה לפועל של חוזה הזיכיון להקמת הרכבת הקלה בירושלים שעליו חתמו ב-2002 המדינה והזכיין. נבחנו השינויים שבוצעו בחוזה ב-2003 וב-2004. נבדקו הסיבות שגרמו לפיגור רב ב"סגירה הפיננסית", בתכנון ובעבודות להקמת הרכבת. נבדק גם האופן שבו הציגה המדינה בדוחותיה הכספיים את השתתפותה בהקמת הפרויקט ואת התחייבותה להבטחת הכנסות הזכיין בהפעלת הרכבת. נבחנו הגורמים שהביאו לחריגות התקציביות הגדולות בחלקו של הסקטור הציבורי במימון הפרויקט.

בשנת 1998 החליטה הממשלה  להקים רכבת קלה בירושלים וקבעה כי הקו הראשון של הרכבת, שאורכו יהיה 13.8 ק"מ, יוקם בשיתוף המגזר הפרטי בשיטת ה-B.O.T. ; המגזר הציבורי (להלן-המדינה) יהיה אחראי להכנת תוואי הרכבת, הכוללת בעיקר העתקת תשתיות, בניית נתיבים לתחבורה הציבורית ובניית שני גשרים. בעקבות זאת הוטל על צוות תכנית אב לתחבורה (להלן - הצוות), הפועל במסגרת "העמותה לתכנון, לפיתוח ולשימור אורבני-ירושלים", להכין הצעת תכנית לקו הראשון של הרכבת.

באוקטובר 2002 הוערכה עלות הפרויקט (למגזר הציבורי ולמגזר הפרטי יחד) בכ-2.4 מיליארד ש"ח. באותו חודש נבחרה קבוצת City Pass (להלן - הזכיין) להקמת הרכבת הקלה ולהפעלתה, ובנובמבר אותה שנה חתמו החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) והזכיין על חוזה זיכיון (להלן - החוזה). בחוזה התחייבה המדינה לשלם לזכיין בתום הקמת הרכבת "מענק הקמה" בסך 1.4 מיליארד ש"ח. לפרויקט מונה גוף מלווה - "מינהלת תחבורה ציבורית בירושלים" (להלן - המינהלה).

בחודשים מרס-יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה את ההוצאה לפועל של חוזה הזיכיון בין המדינה לבין הזכיין. הבדיקות נעשו במשרדי הצוות, במשרד התחבורה ובאגף התקציבים וביחידת החשכ"ל שבמשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו בעיריית ירושלים.

1. הביקורת העלתה כי באוגוסט 2003, עקב התגברות הפיגועים בירושלים והחשש מפני ירידה במספר המשתמשים בתחבורה הציבורית והקשיים שהעלו בשל כך הבנקים שהיו אמורים להשתתף במימון הפרויקט, חתם החשכ"ל על תוספת לחוזה, ובה הוסכם כי מחצית מענק ההקמה תשולם לזכיין עוד לפני סיום הפרויקט, וכי התשלום ייעשה לפי "אבני דרך", דהיינו בשלבים, לפי התקדמות הפרויקט; בתמורה התחייב הזכיין לבצע שיפורים הנוגעים לסוג הקרונות ולעיצוב התוואי.

בספטמבר 2004 עודכן החוזה שוב, ונקבע בו כי אם יתמלאו תנאים מסוימים תשתתף המדינה במימון העלות של חידוש הציוד של הזכיין, לאחר עשר שנים מהפעלת הרכבת, לפי השיעורים שנקבעו. כמו כן נעשו שינויים בהתחייבויות המדינה כלפי הזכיין, במפרטים הטכניים וההנדסיים ובתנאי הערבויות שהיה על הזכיין לתת למדינה.

אף שהחלטות המינהלה לשאת ולתת עם הזכיין על החוזה לאחר שנחתם ולעשות בו שינויים - מקצתם מיד לאחר חתימתו - הן בעלות השפעות משפטיות וכספיות, הביקורת העלתה שהן לא הובאו לפני ההנהלות של משרדי התחבורה והאוצר ושל עיריית ירושלים כדי שידונו בהן ויאשרו אותן. אף לא נמצאו מסמכים המעידים שקודם שהוחלט לאפשר את המשא ומתן עם הזכיין על השינויים בחוזה נבדקו כל החלופות האפשריות לפתרון הבעיה ונבחנו ההיבטים הכלכליים, החוקיים והציבוריים של כל אחת מהן. למשרד מבקר המדינה לא הוצגו נתונים מרוכזים על השינויים שנעשו בחוזה - הערכות בדבר עלותם, השוואה בין הסיכונים שקיבלה עליה המדינה בהכנסתם לחוזה לבין הסיכונים שקיבלה עליה בחוזה המקורי והתמורה שנתן הזכיין למדינה בעקבות השינויים האלה.

מנתונים שאסף משרד מבקר המדינה עולה שגל הפיגועים בירושלים, שגרם לירידה במספר המשתמשים בתחבורה הציבורית, החל עוד לפני בחירת הזכיין והחתימה על החוזה אתו. הביקורת העלתה כי למרות זאת לא עשו משרדי האוצר והתחבורה, הערכה מחודשת לגבי אפשרויות ביצוע הפרויקט, לרבות העמידה בלוח הזמנים שנקבע לו.

2. לפי החוזה, היה על הזכיין להתחיל את עבודותיו עד סוף אוגוסט 2003, וניתנה לו אפשרות לדחות את מועד תחילת העבודות בשלושה חודשים; משך הזמן שנקבע להקמת הפרויקט היה 36 חודשים, כלומר עד סוף שנת 2006. כדי שהזכיין יוכל לקבל מהבנקים הלוואות למימון עבודותיו, היה עליו להציג לפניהם מסמכים ואישורים רבים. נמצא כי הצגת המסמכים הושלמה רק בינואר 2006, ועקב כך נדחה מועד סיום הפרויקט לפברואר 2009. נמצא כי הזכיין לא הגיש בזמן לרשויות (בהן עיריית ירושלים והמשרד להגנת הסביבה ) תכניות לביצוע העבודות שהוא אחראי להן, כדי לקבל מהרשויות אישור לביצוען, והתכניות שהגיש לא כולן עמדו בדרישות ולא כולן התקבלו. בשל כל האמור לעיל אישרה המינהלה לזכיין שוב ושוב לדחות את המועדים שנקבעו לו לביצוע התחייבויותיו.

עוד נמצא כי בביצוע העבודות בשטח היו ליקויים טכניים, איכותיים ובטיחותיים, ועקב כך היה צורך בביצוע מחודש של עבודות שכבר נעשו. התמשכות העבודות סיכנה את קבלת המימון להמשך פעילות הזכיין וגרמה לשיבושי תנועה בירושלים. ביולי 2007, מועד סיום הביקורת, נדחה מועד סיום הפרויקט לאמצע 2010. במשרדי התחבורה והאוצר לא נמצאה הערכה של ההפסד שנגרם למשק בשל העיכובים בביצוע הפרויקט. רק במאי 2007 מינה החשכ"ל צוות לבדיקת טענות הצדדים בדבר מקור העיכובים והקשיים בביצוע הפרויקט ולהגיע לידי פתרון מוסכם בעניין. עד נובמבר 2007 לא הגיעו הצדדים לידי הסכמה.

3. הסכום שהוקצב להשתתפות המדינה בעלויות המוטלות על הזכיין רשום בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה. נמצא כי בדברי ההסבר הנלווים להצעות התקציב של המשרד לא באו לידי ביטוי התחייבויות המדינה להבטיח את הכנסות הזכיין מהפעלת הרכבת ולהשתתף בתנאים מסוימים בעלות חידוש הציוד של הזכיין. עוד נמצא כי בביאור למאזן המדינה לא רשום ערכן הנכסי של זכויות המדינה בגין התשתיות שהזכיין אמור להעביר אליה בתום תקופת הזיכיון.

4. בעת אישור הפרויקט הוערך שיהיה על המדינה להשקיע כ-500 מיליון ש"ח בהכנת תוואי הרכבת. התברר שבשל תכנון לקוי לא הובאו בחשבון בהערכה זו העלויות של כמה עבודות שנעשו במסגרת הפרויקט, שחלקן אינן קשורות אליו ישירות. בשנת 2003 הוערכה עלות העבודות של המגזר הציבורי בפרויקט בכ-1.14 מיליארד ש"ח, סכום הגדול בכ-128% מהסכום בהערכה המקורית. עד יולי 2007 השקיעה המדינה בפרויקט כ-1.2 מיליארד ש"ח. לפי הערכה שעשה משרד התחבורה, ביולי 2007 הייתה עלות העבודות שנותר למדינה לבצע כ-100 מיליון ש"ח.

פרויקט הרכבת הקלה בירושלים הוא אחד ממיזמי התשתית הגדולים המתבצעים במדינה. הוא כולל מגוון רחב של עבודות בהיקף כספי גדול שנעשות באזור עירוני צפוף. הניסיון שנצבר בפרויקט מהווה לקח חשוב לפרויקטים דומים בעתיד, בעיקר על רקע מדיניות הממשלה להתמודדות עם בעיית הגודש בכבישים, בין השאר בדרך של העדפת התחבורה הציבורית. הממשלה החליטה, עוד בשנת 1999, שהקו הראשון של הרכבת יבוצע בשיתוף המגזר הפרטי בשיטת ה-.B.O.T. הביקורת העלתה כי לאחר שנחתם החוזה עם הזכיין נעשו בו שינויים כמה פעמים, ושינויים אלה הגדילו את התחייבויות המדינה כלפי הזכיין ואת הסיכונים הכספיים שקיבלה עליה בכל הנוגע לביצוע הפרויקט.

לדעת משרד מבקר המדינה, לפני החתימה על חוזה הזיכיון היה על המדינה להקפיד על בדיקה יסודית של הכרוך בחתימת החוזה מהבחינה הכלכלית, ההנדסית והמשפטית, כדי להבטיח שלאחר חתימתו כמעט לא יהיה צורך בשינויים, ולמנוע מצב שבו תיאלץ המדינה לשאת במקום הזכיין בסיכונים הכרוכים בביצוע חלקו בפרויקט ובנטל מימונו והקמתו. נוכח הבקשות החוזרות ונשנות של הזכיין לדחות את המועדים שנקבעו לו, היה על המינהלה להביא את הנושא לפני הגורמים הבכירים בגופים האחראים לפרויקט כדי שיבחנו את הסיבות לכך ואת השפעת הדחיות על המשך הפרויקט ויחליטו כיצד לפעול. יש לזכור שהתמשכות הפרויקט גורמת נזק כלכלי גדול למשק ומטרד למשקי הבית ולמגזר העסקי בעיר.

על משרד האוצר, משרד התחבורה, המינהלה והעירייה, האחראים לפרויקט, לבחון את הסיבות שהביאו לפיגור הגדול בביצוע הפרויקט ולהפיק מכך לקחים כדי למנוע פיגורים נוספים וגידול בעלויות בהמשך ביצועו ובביצוע פרויקטים דומים בעתיד.

על המדינה לבחון גם את אופן טיפולה בחלק הפרויקט שהיא הייתה אחראית לביצועו, שהביא לחריגות גדולות מתקציב המדינה המיועד לו.

מקובל להניח שאחד היתרונות של ביצוע פרויקט בשיטת ה-B.O.T. הוא שתקציב הפרויקט שבמימון המדינה המועבר לזכיין נקבע במכרז וידוע מראש, ולכן ההסתברות לחריגה מתקציב זה אמורה להיות נמוכה. ואולם ממצאי הביקורת מלמדים שההנחה לא עמדה במקרה זה במבחן המציאות. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הליקויים שהועלו לעיל בהשגת המימון על ידי הזכיין, בעבודות התכנון ובעבודות הביצוע של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים, וההסתברות הגדולה לחריגות מתקציב המדינה שנקבע להשתתפות בעלויות הזכיין, על משרדי האוצר והתחבורה לבחון ללא דיחוי אם נכון להמשיך במודל העבודה הזה של שיתוף המגזר הפרטי בפרויקטים של פיתוח תשתיות, ואם כן - אילו שיפורים יש להנהיג במודל כדי שהמדינה תפיק ממנו יתרון.