היערכות לשעת חירום בתחומי תשתיות האנרגיה - משרד התשתיות הלאומיות

היערכותו ופעולתו התקינה של משק המדינה בעת רגיעה ובעת חירום, תלויים בין היתר, בהספקתם הסדירה, ככל האפשר, של חשמל, דלק לסוגיו ומים - שהם מוצרי תשתית חיוניים. ביולי 1986 קבעה הממשלה כללים להיערכותו ולהסדרת פעילותו של משק המדינה לשעת חירום (להלן - מל"ח). על פי החלטה זו, הוסמכה ועדת מל"ח עליונה (להלן - ומ"ע) להפעיל את כל מערך המל"ח. בראש ומ"ע עומד שר הביטחון. האחריות על ההיערכות לשעת חירום (להלן - שע"ח) בתחומי תשתיות האנרגיה והמים היא בידי משרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד), שהקים לשם כך רשויות ייעודיות לדלק, לכוח (חשמל) ולמים. הרשויות הייעודיות אחראיות, בין השאר, על המפעלים החיוניים שבתחום סמכויותיהן.

בחודשים אפריל-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות לשע"ח של הרשויות הייעודיות שבאחריות המשרד: הרשות הייעודית לדלק וגז (להלן - הרשות הייעודית לדלק), הרשות הייעודית לכוח והרשות הייעודית למים. הבדיקה נערכה במשרד, ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - הרשות הממשלתית למים), בחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) ובמקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות). בדיקות השלמה נעשו במטה מל"ח ארצי שבמשרד הביטחון, ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל וברשות הספנות והנמלים שבמשרד התחבורה.

1. לפי נוהלי מטה מל"ח ארצי , על כל רשות ייעודית להכין תרחיש ייחוס ענפי הנגזר מתרחיש ייחוס כולל של מל"ח, וממנו יש לגזור תכנית אב ענפית. ממסמכי מטה מל"ח ארצי עולה, שרק בסוף שנת 2007 אושר תרחיש ייחוס כולל מעודכן בעקבות מלחמת לבנון השנייה. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 (להלן - מועד סיום הביקורת), התבססו תרחישי הייחוס הענפיים ותכניות האב של הרשויות הייעודיות לדלק, לכוח ולמים על תרחיש הייחוס הכולל של מל"ח שהיה מעודכן לשנת 2001.

2. הממשלה מוסמכת לקבוע הסדרים להפעלת המשק במצב חירום, כדי לקיים אספקת דלקים ושירותים חיוניים, ולהתקין תקנות שע"ח מכוח סמכותה הכללית על פי סעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה. אולם אין הסדר ייחודי, שאינו נסמך על תקנות אלה, המקנה סמכויות לשר התשתיות הלאומיות (להלן - שר התשתיות) ולמנהל מינהל הדלק במשרד שהוא ראש רשות הדלק, להורות על שינויים או קדימויות באספקת שירותים חיוניים במשק הדלק בראייה כלל משקית גם כשלא הוכרז על מצב חירום. 

בתזכיר של הצעת חוק משק הדלק מינואר 2007 הוקדש פרק מיוחד שבו נקבעו סמכויות במצבים של כשל וחירום במשק הדלק. הממשלה החליטה על חקיקת חוק זה בינואר 1997, והמשרד מטפל בהצעת החוק זה שנים. נוסח מעודכן של תזכיר הצעת החוק הועבר בינואר 2007 לעיונם של משרדי ממשלה וגופים רלוונטיים נוספים, אולם עד מועד סיום הביקורת לא העבירו כמה מהם (בעיקר משרד המשפטים ומשרד האוצר) את הערותיהם.

3. על פי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), התשס"א-2001, מוסמך שר התשתיות לקבוע את מלאי הדלק הנדרש למשק המדינה, "בכמויות, בשיעורים, במקומות ובתנאים לכלל הדלק או לסוגיו". בשנת 2001 התקין שר התשתיות תקנות הקובעות את רמות המלאי הביטחוני במדינה. עד סוף נובמבר 2007 לא תיקן שר התשתיות את התקנות הנוגעות לכמות המלאי הביטחוני בעקבות המלצותיה מאוגוסט 2007 של ועדת מלאים מקצועית שמינה. המלצות הוועדה התחשבו בין היתר בלקחי מלחמת לבנון השנייה. מאחר שהתקנות לא שונו מבוססות רמות מלאי הדלק הביטחוני התקפות, למועד סיום הביקורת, על התקנות משנת 2001.

4. אין בבעלות גורם ישראלי או בשליטתו אניות להובלת דלקים (להלן - מכליות). לפיכך אין למשק מכליות ששר התחבורה רשאי, מתוקף סמכותו לפי החוק להארכת תוקפם של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט) [נוסח משולב], התשל"ג-1973, להורות בשע"ח לשנע בהן דלקים אל המדינה וממנה. על אף חסרונן של מכליות כאלה, לא הורה מנהל מינהל הדלק לחברת בתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן - בז"ן) להפעיל אניות לצורך זה, אף שניתנה לו סמכות לכך בצו מינואר 2007 בעניין שמירת אינטרסים חיוניים של המדינה לקראת הפרטת בז"ן. מנהל מינהל הדלק גם לא פעל לקבל סמכות דומה בצו מיולי 2006 בעניין שמירת אינטרסים חיוניים של המדינה בבתי הזיקוק באשדוד לקראת הפרטתם. היעדר מכליות מונע גם את גיבושם של צוותי ימאים ישראליים בעת שגרה, כדי להכשירם במיומנויות המקצועיות הדרושות להפעלתן של מכליות בשע"ח.

5. מנכ"ל חח"י הוא ראש הרשות הייעודית לכוח, וחלק ניכר מחבריה הם עובדי חח"י. הרכב זה עלול ליצור מצב אפשרי של אינטרסים מנוגדים, משום שמטבע הדברים, בבואו לקבל החלטות, עלול הרכב זה לשקול גם שיקולים עסקיים של החברה, כאשר אלה אינם תמיד עולים בקנה אחד עם האינטרסים החיוניים של המדינה.

6. המשרד, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות הפועלת במסגרתו וכן הוועדה הבין-משרדית לשינויים מבניים במשק החשמל  לא בחנו את השפעתם של השינויים המבניים המתוכננים במשק החשמל על היערכותו בשע"ח.

7. ביקורות שנערכו מטעם הרשות הייעודית למים בשנים 2005-2007 במתקני מקורות חברת מים בע"מ, שהם מפעלים חיוניים, נעשו בידי עובדי מקורות בלבד, ללא מעורבות של גורמים חיצוניים בלתי תלויים. הליך ביקורת כזה מנוגד לאמור בנוהל מל"ח, ועלול ליצור מצב אפשרי של ניגוד עניינים.

8. בדצמבר 2006 החליטה הרשות הממשלתית למים על הקמת עתודות בקבוקי מים לשע"ח. נכון למועד סיום הביקורת בספטמבר 2007, אין למדינה מלאי של בקבוקי מי שתייה לחלוקה לאזרחים במקרה של תקלות חמורות באספקת המים. כמו כן, טרם נקבע הסדר כספי לשיפוי המפעלים לייצור מים מינרליים במקרה שהמדינה תרצה לעשות שימוש במלאי הבקבוקים שלהם בעת מחסור.

למשרד ולרשויות הייעודיות הפועלות באחריותו, בסיוע מטה מל"ח ארצי, יש תפקיד מרכזי בהיערכותו ובהפעלתו של משק המדינה בעת חירום. בשנים האחרונות נעשתה עבודה רבה כדי לשפר את ההערכות לשע"ח של הרשויות הייעודיות שבאחריות משרד התשתיות ושל חח"י ומקורות. עם זאת עדיין יש נושאים מהותיים רבים הדורשים טיפול מהיר מצד מטה מל"ח ארצי והרשויות הייעודיות, כדי להבטיח את ההיערכות הנדרשת במשקי הדלק, הכוח והמים לשע"ח.

נוכח אישור תרחיש הייחוס המעודכן של מל"ח, בסוף דצמבר 2007, יש לדאוג לכך שבעקבותיו יוכנו ויאושרו בהקדם תרחישי ייחוס ותכניות אב ענפיים. כמו כן, מן הראוי לקדם את הליך החקיקה להסדרת נושא משק הדלק, כולל סוגיית הסדרתו במצבים של כשל וחירום. יש לתקן את התקנות בעניין מלאי הדלק הביטחוני; להסדיר את עניין ההובלה הימית של דלקים בשע"ח ואת היערכות משק החשמל בעקבות השינויים האמורים לחול בו.