פרויקט הקמת מתקני ספורט למשחקי כדור - המועצה להסדר ההימורים בספורט

בהתאחדות לכדורגל בישראל, במועצה להסדר ההימורים בספורט ובחברה למשק וכלכלה של מרכז השלטון המקומי נבדקו היבטים אחדים של פרויקט הקמת מתקני ספורט למשחקי כדור. בין היתר נבדקו דרך קבלת ההחלטות והפעולות של כל אחד מהגורמים השותפים בפרויקט וההתקשרויות שנעשו במסגרתו.

פרויקט הקמת מתקני מיני-פיץ' למשחקי כדור  (Pitch-UEFA Golden Jubilee Mini) החל ב-2004 ביזמת התאחדות הכדורגל האירופית (להלן - ההתאחדות האירופית). ההתאחדות האירופית החליטה לתת לכל אחת מ-52 ההתאחדויות החברות בה מענק בסכום של מיליון פרנקים שוויצריים (כ-3.5 מיליון ש"ח), שישמש להקמה של מתקני ספורט למשחקי כדור (להלן - המגרשים או המתקנים) נגישים לציבור שיסייעו לפיתוח פעילות ספורט קהילתית-עממית.

בפברואר 2005 פנה יו"ר ההתאחדות לכדורגל בישראל (להלן - ההתאחדות) למועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן - המועצה) וביקש ממנה להשתתף בפרויקט הקמת המתקנים ולאפשר בכך את הגדלת מספר המתקנים שיוקמו במסגרתו. המועצה נענתה לבקשה וסיכמה עם ההתאחדות סיכום עקרוני שלפיו ייבנו ברחבי הארץ יותר מ-100 מתקנים בהיקף כספי כולל של 20 מיליון ש"ח, מהם 15 מיליון ש"ח תשלם המועצה ואת יתר הכספים תשלם ההתאחדות (בין היתר, באמצעות המענק מההתאחדות האירופית). המועצה גם החליטה כי היא וההתאחדות יישאו בכל ההוצאות של הקמת המתקנים, והרשויות המקומיות יישאו בהוצאות הכנת התשתית למתקנים ותחזוקתם. המועצה התקשרה עם החברה למשק וכלכלה של מרכז השלטון המקומי (להלן - המשכ"ל) לשם ביצוע מכרז לרכישת המתקנים ולהתקנתם ולשם ניהול הפרויקט.

בנובמבר 2006-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין היבטים אחדים של הפרויקט. הבדיקה נערכה בהתאחדות, במועצה ובמשכ"ל. בין היתר נבדקו דרך קבלת ההחלטות של כל אחד מהגורמים השותפים בפרויקט, הפעולות שביצע כל אחד מהם וההתקשרויות שנעשו במסגרת הפרויקט.

1. המידע שמסר יו"ר ההתאחדות שכיהן בעת ביצוע הפרוייקט, מר איצ'ה מנחם, למזכירות ההתאחדות ולהנהלתה בעניין הפרויקט היה חלקי ולא מדויק. המזכירות לא שותפה בהחלטה להרחיב את הפרויקט ולבצע את הפעולות הקשורות בכך, והיו"ר מסר לה דיווח בעניין זה רק בדיעבד.

2. כבר בשלב הפנייה הראשונית למועצה התחייב יו"ר ההתאחדות כי ההתאחדות תתקצב את הפרויקט בסכום כולל של 5 מיליון ש"ח, שבכללו ההקצבה של ההתאחדות האירופית בסך כ-3.5 מיליון ש"ח. אף שההתאחדות הייתה מחויבת לתקצב את הפרויקט ב-1.5 מיליון ש"ח ממקורותיה העצמיים, היא לא דאגה למקור תקציבי להתחייבות זו.

3. גוף ציבורי יכול לקבל עליו התחייבות כספית רק לאחר שהובטחו המקורות התקציביים לכך. על כן היה על ההתאחדות לחתום על הסכם עם ההתאחדות האירופית שיבטיח לה את המענק לפני פנייתה למועצה לשם הרחבת הפרויקט. 

רק באוקטובר 2006, כשנה וחצי לאחר קיומה של הפגישה שבה התחייבה ההתאחדות לפני המועצה להשקיע בפרויקט 5 מיליון ש"ח וכשנה וחודש לאחר חתימת הסכם בין המועצה למשכ"ל לשם ביצוע הפרויקט, חתמה ההתאחדות על הסכם עם ההתאחדות האירופית בעניין הקמת המגרשים במסגרת הפרויקט וקבלת המענק בסך מיליון פרנקים שוויצריים. על פי ההסכם, ההתאחדות התחייבה להקים 105 מתקנים רב-תכליתיים עד דצמבר 2007 אף שבהסכמים של המועצה עם המשכ"ל ובהסכמים של המשכ"ל עם חברה א' שניהלה את הפרויקט לא מצוינים מספר המתקנים שיוקמו בפרויקט ומועד סיום הקמתם. זאת ועוד, לנוכח קצב ההתקדמות של הפרויקט יכלה ההתאחדות לדעת במועד החתימה שלא תוכל לקיים את התחייבותה.

4. לשם קבלת החלטות לגבי תמיכה בתשתיות יסוד בספורט (מתקני ספורט) נעזרת המועצה בוועדת קרן המתקנים (להלן - הוועדה). בוועדה חברים מספר מחברי מליאת המועצה, מנכ"ל המועצה או ממלא מקומו, סמנכ"ל הכספים של המועצה וחשב הקרן. לפי נוהלי המועצה, הנהלת קרן המתקנים עוסקת בקבלת בקשות להקצבות מהקרן ובמיונן, וממליצה לוועדה על אופן חלוקת ההקצבות למבקשים. החלטות הוועדה מובאות לאישור מליאת המועצה.

תהליך קבלת החלטות תקין מחייב בחינה של כמה חלופות והתחשבות ביתרונות ובחסרונות של כל אחת מהן. בוועדה לא נעשה תהליך קבלת החלטות ראוי, והיא לא בחנה חלופות להצעות שהוצגו לפניה לגבי הפרויקט, היקפו, תקציבו ואופן ביצועו. איש מחברי הוועדה לא ביקש לקבל הבהרות לגבי אמות המידה שנקבעו לבחירת הרשויות המקומיות שייכללו בפרויקט ולגבי היקף השתתפות המועצה בעלות ההקמה של המתקנים.

5. מפעם לפעם עדכן מנכ"ל המועצה, מר שאול שניידר שכיהן בתקופת הפרוייקט (להלן מנכ"ל המועצה), את חברי המליאה לגבי התקדמות הפרויקט, אולם הדיווחים שמסר היו קצרים וחלקיים והתמקדו במספר המתקנים שהוקמו. על חברי המועצה חלה חובת נאמנות לציבור ובכללה החובה לבחון היטב את הנתונים המוגשים להם, לשאול שאלות לגביהם ולוודא את אמיתותם. לא נמצא כי מי מחברי המועצה ביקש לקבל פירוט בנוגע לנתונים שמסר המנכ"ל, או לדעת כיצד ייפתרו הבעיות שדיווח עליהן או על מה מבוססת תחזיתו לגבי מספר המתקנים הצפוי ומועד סיום הפרויקט.

6. מבקר המדינה כתב בדוח מ-2001 : "מן הראוי שתכנית העבודה של המועצה תיגזר מתכנית ארצית כוללת בתחום הקמת מתקני הספורט, שתכין המועצה בשיתוף עם כל הגופים האחרים המתקצבים הקמת מתקני ספורט (מפעל הפיס, משרד המדע והרשויות המקומיות)".

בדיקת המעקב באוגוסט 2007 העלתה כי משרד המדע והמועצה עדיין לא הכינו תכנית עבודה רב-שנתית להקמת מתקני ספורט. מכאן שהחלטות המועצה בעניין הפרויקט לא התבססו על תכנית עבודה כזאת.

7. במאי 2005 אישרה מליאת המועצה את הפרויקט והחליטה כי המתקנים יוקמו ברשויות המקומיות לפי אמות המידה האלה: רשויות מקומיות שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) סיווגה אותן כמי ששייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים  1-7; רשויות מקומיות שלא קיבלו מגרש משולב בסיוע המועצה בשנים 2003-2005 ; רשויות מקומיות שיש בהן יותר מ-5,000 תושבים. מהחלטת המועצה עולה שלפרויקט הייתה מטרה חברתית: לסייע לאוכלוסיות החלשות לקבל מתקן משחקים לשימוש חופשי.

בפועל המתקנים הוקמו רק בכמחצית מהרשויות המקומיות שבאשכולות הלמ"ס 1-7. נוסף על כך, באשכולות הנמוכים ביותר (1-3), שבהם נכללים יישובים שמצבם החברתי-כלכלי קשה ביותר, שיעור הרשויות המקומיות שהוקמו בהן מתקנים (36%) נמוך משיעור הרשויות המקומיות באשכולות הלמ"ס הגבוהים יותר (5-7) שהוקמו בהן מתקנים (55%). מצב דומה נמצא גם במועצות האזוריות: שיעור המועצות האזוריות מאשכולות 1-3 שהוקמו בהן מתקנים (29%) נמוך משיעור המועצות האזוריות מאשכולות הלמ"ס 5-7 שהוקמו בהן מתקנים (34%). מכאן שהפרויקט לא הצליח להגיע במידה מספקת לשכבות החלשות הזקוקות לו ביותר.

8. הנהלת המועצה לא דיווחה למליאת המועצה או לוועדה כי תקציב הפרויקט אינו מספיק לכל הרשויות שנמצאו זכאיות למתקנים על פי אמות המידה שנקבעו.

9. במאי 2005 קבעו מנכ"ל המועצה, מנכ"ל המשכ"ל ונציגי ההתאחדות כי תוקם ועדת היגוי לפרויקט שתעסוק, בין היתר, בקביעת מיקום המתקנים, והודגש כי יגובש הסכם בין כל הצדדים.

ועדת ההיגוי האמורה לא הוקמה, ולא נחתם הסכם בין ההתאחדות ובין המועצה. לפיכך לא מוסדרות במלואן התחייבויותיהן ההדדיות של ההתאחדות והמועצה בעניין הפרויקט. בהיעדר הסכם גם לא ברור כיצד ימומשו התחייבויותיהם הכספיות של הצדדים אם תכנית הקמת המגרשים תבוצע בהיקף חלקי בלבד.

10. בדוח מבקר המדינה על המשכ"ל מדצמבר 2005 נאמר, בין היתר, כי שיעורי העמלות שגובה המשכ"ל בגין עריכת מכרזים ובגין שירותי הניהול הם 1% עד 10.5% מעלות הפרויקט. בהסכם דלעיל נקבע כי התמורה למשכ"ל עבור ניהול הפרויקט תינתן מדי חודש בחודשו לפי משך הפרויקט. עד אוגוסט 2007 שילמה המועצה למשכ"ל בגין עריכת המכרז וניהול הפרויקט עמלה בשיעור גבוה וחריג של כ-25%.

11. לפני שהמועצה בחרה במשכ"ל לביצוע הפרויקט היא לא בחנה את האפשרות להפריד בין ההתקשרות לצורך ניהול המכרז להקמת המגרשים ובין ההתקשרות לצורך ניהול הפרויקט, ולכן היא גם לא בחנה הצעות של חברות אחרות העוסקות בניהול פרויקטים.

12. בהסכמים שנחתמו בין המועצה למשכ"ל ובין המשכ"ל לחברה א', שניהלה את הפרויקט מטעם המשכ"ל, נקבעה התמורה למשכ"ל ולחברה א' על פי משך הפרויקט ללא קשר למספר המתקנים שיוקמו ומועדי הקמתם. בהסכם עם החברה גם לא צוינו מספר המתקנים הכולל או מספר המתקנים שיוקמו בכל תקופה ומועדי הקמתם. בדרך זו לא בא לידי ביטוי אינטרס המועצה להגדיל ככל האפשר את מספר המגרשים שיוקמו בתקציב נתון ולקצר את זמן הקמתם.

13. לפני שהמשכ"ל התקשרה עם חברה א' לצורך ביצוע הפרויקט היא לא פנתה לחברות אחרות העוסקות בתחום בבקשה שיציעו הצעות להתקשרות.

14. משרד מבקר המדינה העלה כי ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' נחתם לאחר שהחברה כבר הועסקה בביצוע עבודות עבור הפרויקט וניתנה לו תחולה רטרואקטיבית. דרך פעולה זו של המשכ"ל אינה עולה בקנה אחד עם הנורמות שהמשכ"ל מחויבת בהן כגוף שחלים עליו כללי המשפט הציבורי, והיא מעלה ספקות לגבי נאותות התשלומים ששילמה ונוגדת סדרי מינהל תקין.

15. המשכ"ל המשיכה להעסיק את חברה א' גם לאחר תום התקופה שנקבעה בחוזה בלא שתנאי ההעסקה, ובהם שכר הטרחה שישולם, הוסכמו. רק בפברואר 2007, במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, סוכמה בין הצדדים התמורה שתקבל חברה א'.

16. המועצה בחנה בתחילת 2005 אפשרויות להעסקתם של שני חברי מרכז הליכוד כמתאמים (יועצים) בפרויקט. יצוין שלא נמצא במועצה מסמך שבו עלה צורך בהעסקת מתאמים בפרויקט. לאחר שהתברר כי המועצה אינה יכולה להעסיקם, המליץ מנכ"ל המועצה דאז (מר שאול שניידר) למשכ"ל להעסיקם בפרויקט. המשכ"ל העבירה את המלצתו לחברה א', וחברה א' העסיקה אותם כמתאמים.

בהעסקת המתאמים על ידי חברה א' בהמלצת מנכ"ל המועצה, יש משום ניסיון לעקוף את המגבלות החוקיות החלות על המועצה כגוף ציבורי והשפעה על גוף פרטי להעסיקם באמצעות חברה עמה התקשרה המועצה.

17. על פי תכנית העבודה של הפרויקט, שגיבשו המועצה והמשכ"ל ביולי 2005, הפרויקט היה אמור להסתיים באוקטובר 2006 לאחר הקמתם של 108 מתקנים. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, כעשרה חודשים לאחר המועד המתוכנן לסיום הפרויקט, הוקמו רק 68 מתקנים, תשעה מתקנים היו בתהליך הקמה, והמועצה והמשכ"ל ניסו לקדם את הקמת יתר המתקנים המתוכננים.

ההזדמנות שנקרתה לפני ההתאחדות - הקמת מגרשים למשחקי כדור (המיועדים גם למשחקי קט רגל) במימון חלקי של ההתאחדות האירופית - יצרה אפשרות לקידום הכדורגל בקרב בני נוער, בעיקר ביישובים בפריפריה.

מממצאי הביקורת עולה שההתאחדות והמועצה לא הפיקו את המרב מההזדמנות. חלו עיכובים ניכרים בהקמת המגרשים והליכי קבלת ההחלטות אצל הגורמים המעורבים בפרויקט - ההתאחדות, המועצה והמשכ"ל - לרבות הפעולות שבוצעו בעקבות ההחלטות, היו לקויים. כספים ניכרים הוצאו על העסקת חברת ניהול ועל קידום הפרויקט; בחירתם של מתאמי הקמת המגרשים עם הרשויות המקומיות נעשתה שלא בהליכים ראויים ומנימוקים פוליטיים לכאורה. הממצאים האמורים מצביעים על כשל בתפקודם של גופים אלה בניהול הפרויקט ובפיקוח עליו. גם המטרה החברתית של הפרויקט לסייע לרשויות המקומיות שבאשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים ביותר הושגה באופן חלקי בלבד.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חומרת חלק מהממצאים והשאלות הנובעות מהם, על המוסדות המנהלים של ההתאחדות, המועצה והמשכ"ל לבחון ביסודיות את הסיבות לליקויים אלה כמו גם את התנהלות נושאי התפקידים שהיו מעורבים בפרויקט ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך.