תשדירי פרסומת והודעות חסות בקול ישראל

נבדקו הפיקוח והבקרה של הרשות על שידור תשדירי פרסומת ברדיו, על אישורם ועל שיבוצם בשידורים וכן עניינים כספיים. נבדקה גם קליטת שידורי הרדיו מהיבטים מסוימים. בדיקות השלמה נעשו ב"חברת שידורי פרסומת מאוחדים מדיה (2003) בע"מ" (שפ"מ) ובבזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ.

סעיף 25א לחוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), מתיר לרשות השידור (להלן - הרשות) לשדר ברדיו תשדירי פרסומת והודעות תמורת תשלום. "חברת שידורי פרסומת מאוחדים מדיה (2003) בע"מ" (להלן - חברת שפ"מ או החברה) זכתה במכרז שפרסמה הרשות במרס 2003, ובעקבות זכייתה חתמו הרשות והחברה על הסכם להפעלת מערך הפרסומות של קול ישראל (להלן - ההסכם). על פי ההסכם, חברת שפ"מ היא הסוכן הבלעדי של הרשות להזמנת שידור פרסומות בקול ישראל (להלן - גם הרדיו), ועליה לפעול לפי כללי רשות השידור (תשדירי פרסומת והודעות ברדיו), התשנ"ג-1993 (להלן - הכללים), להבטיח בהסכמיה עם מזמיני הפרסומות שהם יפעלו לפי הכללים, ולהיות אחראית לכך כלפי הרשות.

בחודשים פברואר-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות על תשדירי פרסומת ברדיו, את תהליך אישורם ואת אופן שיבוצם בשידורים וכן עניינים כספיים והיבטים הנוגעים לקליטתם של שידורי הרדיו.

1. הרשות וחברת שפ"מ חתמו על הסכם לשנה אחת, מ-1.9.03 עד 31.8.04, והוא הוארך בשנה נוספת עד 31.8.05. עד מועד סיום הביקורת, שנתיים לאחר שפג תוקף החוזה, המשיכה הרשות לקבל שירותים מחברת שפ"מ אף שלא האריכה את החוזה עמה.

2. הכנסות מפרסום ברדיו: בשנים 2001-2006 הייתה ירידה של כ-43% בתקבולים מפרסומות ברשתות קול ישראל - מ-221 מיליון ש"ח ל-125 מיליון ש"ח.

על פי ההסכם בין הרשות ובין חברת שפ"מ, על הרשות לקבוע לחברת שפ"מ יעד לתקבולים לכל שנה. חברת שפ"מ לא עמדה ביעד לתקבולים שנקבע לשנת 2004, וההכנסות ברוטו בפועל היו נמוכות ממנו בכ-64 מיליון ש"ח, שהם כ-33% מהיעד שנקבע. הרשות לא קבעה לחברת שפ"מ יעד לתקבולים לשנים 2006 ו-2007. הנהלת הרשות לא קיימה דיונים כדי לברר את הסיבות לירידת ההכנסות מפרסומות ולגבש דרכי פעולה להחזרת רמת ההכנסות לרמתן בשנים קודמות, או לפחות לעצירת ירידתן.

3. מערכת בקרה ממוחשבת:  (א)  בהסכם בין הרשות לחברת שפ"מ התחייבה חברת שפ"מ להעמיד על חשבונה תשתית מחשוב ותקשורת, שתעביר לרשות באופן שוטף את כל המידע המצוי במחשבי החברה בנוגע להסכמים בין החברה למפרסמים; כן התחייבה להתקין את מערכת התפעול שלה במתקני הרשות. ואולם הרשות נמנעה מלדרוש מחברת שפ"מ לקיים התחייבויות אלו. עקב מחדל זה נוצרה תלות של הרשות בחברת שפ"מ, והרשות נחשפה לסיכון של אובדן הכנסות גדול אם החברה תפסיק לפעול.

(ב) בעקבות ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה , שהצביעה על כך שלא היה בידי הרשות אמצעי לפיקוח ולבקרה על מערך הפרסומות של קול ישראל, החליטה הרשות לפתח מערכת בקרה ממוחשבת. בספטמבר 2003 חתמה הרשות על הסכם עם חברה א' להקמת המערכת. ממצאי הביקורת העלו ליקויים בהתנהלותה של הרשות מול חברה א' הן במהלך פיתוח המערכת והן בשלבי הפעלתה. לפיכך גם לאחר שהרשות השקיעה כספים ומשאבי כוח אדם לא נעשתה בקרה בהיקף וברמה הנדרשים.

(ג) הגורמים המקצועיים ברשות לא עשו מבחני קבלה למערכת לפני הרצתה המבצעית. לפיכך קרו תקלות בפעילותה, והן גרמו לשיבושים בשידור הפרסומות. בעקבות זאת במרס 2007 הופסק כליל השימוש במערכת הבקרה, ומאז אין לרשות כל בקרה על שידור הפרסומות. רק באוקטובר 2007 הותקנה ברשות גרסה מתוקנת של התכנה והוחל בבדיקתה. למרות זאת הרשות שילמה לחברה א' את מלוא התמורה כבר ביולי 2006, עוד לפני שהושלם פיתוח המערכת ולפני שבחנה את תפקודה כדי להבטיח שהיא עונה על הדרישות.

4. כללי שידור הפרסומות ותנאי התשלום:  (א) בכללי הרשות נקבע, בין היתר, כי פרסומות ישודרו במועדים ובמשבצות שנקבעו מראש בלוח השידורים. רק ביולי 2006 הוציא מנהל קול ישראל הנחיה בדבר כמות הפרסומות והקדימונים ומשך הזמן המרבי לשידורם בשעה ברשתות הרדיו השונות (להלן - המכסות). הרשות לא קבעה מכסות עבור רשת ד' (קול ישראל בערבית).

(ב) ב-1,468 מבין 18,059 שעות ששודרו באוקטובר 2006-פברואר 2007 (כ-8%) הייתה חריגה מהמכסות שנקבעו.

(ג) הרשות לא קבעה את זמן המרווח בין מקבצי הפרסומות, את האורך המרבי של מקבץ פרסומות וכמה מקבצים יש לשבץ בשעת שידור, וכן כמה פעמים מותר לפרסם את אותו מוצר או שירות בשעת שידור. זאת אף שנושאים אלה משפיעים על רציפות המשדר, שהיא מהגורמים המשפיעים על שיעור ההאזנה.

(ד) הרשות לא קבעה כללים בדבר מספר האזכורים של נותן חסות ונוסח תשדירי החסות, ולא קבעה את מחירם. בהיעדר כללים של הרשות בנושא קבעה חברת שפ"מ כללים אלו בעצמה.

(ה) על פי ההסכם, ההנחות לפרסומאים צריכות להיות על חשבון חברת שפ"מ. על פי דוח רואה חשבון שמינתה הרשות, בשנים 2004-2006 נתנה חברת שפ"מ לפרסומאים הנחות בסכום של כ-2.25 מיליון ש"ח על חשבון הרשות. הרשות לא הקפידה לקבל מחברת שפ"מ את מלוא ההכנסות המגיעות לה, ולא וידאה שההנחות שנותנת החברה יהיו על חשבונה בלבד, כפי שנקבע בהסכם עמה.

5. חידון נושא פרסים: בחודשים מרס-מאי 2005 שודר ברשת ב' חידון נושא פרסים כדי להגדיל את אחוזי ההאזנה לרשת. חברת שפ"מ ריכזה את הנושאים המסחריים הכרוכים בחידון ומפעל הפיס מימן את הפרס. על פי ההסכם שנחתם בין חברת שפ"מ למפעל הפיס, התחייבה חברת שפ"מ להעניק למפעל הפיס מכסה של הודעות חסות ותשדירי פרסומת, וכן לשדר קדימונים של החידון שתשולב בהם הודעת חסות של מפעל הפיס ולאזכר את מפעל הפיס לאחר כל ציון של גובה הפרס.

(א) הרשות לא הגדירה את מספר האזכורים שיינתנו למפעל הפיס, ולכן חברת שפ"מ יכלה לפרסם את מפעל הפיס ללא הגבלה באמצעות הקדימונים.

(ב) ועדת הפרסים של הרשות החליטה בפברואר 2005 שחברת שפ"מ תעשה סקר של שיעור ההאזנה לרשת ב' לפני שידור החידון, במהלכו ואחריו. חברת שפ"מ לא עשתה את הסקר, והרשות לא עמדה על כך שהיא תעשה זאת לשם הפקת לקחים לעתיד.

6. הפצת שידורי הרדיו (משדרים):  

(א)  במקומות רבים במדינה אי-אפשר לקלוט את שידורי קול ישראל או שיש שיבושים בקליטתם. רוב המשדרים מיושנים, ולכן עלות הפעלתם גבוהה. בעיות הקליטה שנוצרו עקב חולשת המשדרים תרמו לירידה בשיעורי ההאזנה לרשתות קול ישראל, ולכן ירד הביקוש של המפרסמים לשדר בהן ונפגעו ההכנסות מפרסומות.

(ב) במסגרת הסכמים קואליציוניים ניתנו לרשות בתחילת 2007 חמישה מיליון ש"ח לרכישת משדרים חדשים לרשת רק"ע (רדיו לקליטת עלייה). עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007, לא נרכשו המשדרים.

(ג) מסמך העקרונות שנחתם בין חברת בזק לרשות במרס 2004 קובע, בין השאר, כי חברת בזק תרכוש משדרים חדשים ותתקינם, והרשות תישא בעלויות רכישה זו. עד מועד סיום הביקורת לא הוחלפו המשדרים.

בשנים האחרונות חלה ירידה ניכרת בשיעורי ההאזנה לרשתות קול ישראל, הפוגעת בהכנסות הרשות מפרסומות. אף על פי כן הרשות אינה נוקטת את כל הצעדים הדרושים כדי לשנות מגמה זו. בביקורת נמצאו ליקויים חמורים בהתנהלות הרשות, ומקצתם גרמו, במישרין או בעקיפין, לצמצום ההכנסות מפרסומות. על הרשות לברר את הסיבות לצמצום ההכנסות מפרסומות ולנקוט צעדים שיביאו לידי הגדלת שיעורי ההאזנה לשם הגדלת הכנסותיה מפרסום. נוסף על כך, עליה לעמוד על כך שחברת שפ"מ תקיים את כל התחייבויותיה על פי ההסכם שנחתם עמה. בשל חשיבות הבקרה על הפרסומות על הרשות לנקוט את כל האמצעים הדרושים לקידומה ולהיעזר במערכת הקיימת בחברת שפ"מ למטרה זו. כן עליה לטפל בבעיות קליטת השידורים, הן כדי לקיים את חובתה כלפי ציבור משלמי האגרה והן כדי להגדיל את שיעורי ההאזנה לרשתות קול ישראל.