היבטים בתקצוב ובניהול של פרויקט העתקת בסיס חיל האוויר מלוד לנבטים - מערכת הביטחון

בשנת 2002 החליטה הממשלה להטיל על משרד הביטחון (להלן - המשרד) ועל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) לקדם את העתקתם של מחנות צה"ל ממרכז הארץ לנגב ולגליל. מהלך העתקת מחנות צה"ל לנגב כולל, בין השאר, את העתקתו של בסיס חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) מלוד לבסיס ח"א בנבטים . להעתקת מחנות צה"ל לנגב משמעות לפיתוחו של הנגב, בין השאר, הודות להגדלת פוטנציאל התעסוקה באזור, הבאת אוכלוסייה חזקה ויציבה ויצירת תשתיות.

לאחר שצוות בין-משרדי אישר את עקרונות פינויו של בסיס ח"א מלוד והעברתו לנבטים, הגיעו המשרד, משרד האוצר וממ"י במחצית 2004 להסדר עקרוני בדבר מימון הפרויקט (להלן - ההסדר). בהסדר נקבע, שהעלויות הכרוכות בהעתקת פעילות ח"א מבסיסו בלוד לנבטים ולבסיסים נוספים  מסתכמות ב-1.62 מיליארד ש"ח. העבודות בשטח החלו ביולי 2005, והעברת בסיס ח"א מלוד לנבטים מתוכננת לאוגוסט 2008.

הפרויקט הוא אחד מפרויקטי הבינוי הגדולים שהוקמו בארץ בשנים האחרונות, והוא פרויקט הבינוי הגדול ביותר שידעה מערכת הביטחון בשני העשורים האחרונים. בנוסף להיקפו הכספי הרחב, מדובר בפרויקט מורכב מבחינה הנדסית, בשל ריבוי של סוגי בנייה, מבנים ומערכות, שלכל אחד ייחוד משלו.

בפרויקט מעורבים שלושה גורמים מרכזיים: במשרד - אגף הבינוי, ובח"א - מינהלת ייעודית (להלן - המנהלה) ומחלקת הנדסת בינוי ותשתית (להלן - מחלקת בינוי). אגף הבינוי מופקד על ביצוע עבודות בינוי ואחזקה (באמצעות קבלנים אזרחיים), על רכש חומרי בנייה ותשתית, על שכירת ציוד מכני הנדסי ועל התקשרות עם מתכננים. המנהלה היא גוף מטה בח"א שייעודו לשאת באחריות כוללת לתכנון ולמימוש הפרויקט. מחלקת בינוי אחראית לאחזקה ולהקמה של תשתיות בח"א.

בחודשים מאי 2006 עד מאי 2007, במקביל לביצוע הפרויקט, ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת על מספר היבטים בתקצוב הפרויקט ובניהולו. בדיקות השלמה נערכו בספטמבר 2007. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד, במשרד האוצר ובממ"י.

1. בשל חשיבותו הלאומית של הפרויקט ותרומתו הצפויה לפיתוח הנגב הסכים משרד האוצר לשאת בנתח עיקרי של עלותו (820 מיליון ש"ח). ממ"י אמור לשאת בסכום של 500 מיליון ש"ח (300 מיליון ש"ח נוספים הם ממקורות אחרים). אף שהסכום שהקצה משרד האוצר הוא מעבר לתקציב הביטחון והוא נועד למימוש פרויקט מוגדר, שאינו צבאי גרידא, משרד האוצר מתייחס אליו כחלק מכלל תקציב הביטחון. לכן, תכנן משרד האוצר להעביר מדי שנה בשנה למשרד תקציב למימון הפרויקט, לפי פריסת המימון שקבע, בלי להתנותו בקבלת דיווח עתי על קצב ההתקדמות בפרויקט או בהתאמה להיקף השימושים השנתי שתכנן ח"א לפרויקט. מצב זה, בין היתר, איפשר לח"א להסיט מקורות מתקציב הפרויקט לתקציבו השוטף, ועל פי התכנון, עד סוף שנת 2010 אף לא לשאת בחלקו בפרויקט.

2. 300 מיליון ש"ח מתקציב הפרויקט יועדו לביצוע תכולות, שלדעת ח"א ניתן לבצען גם לאחר פינוי בסיס ח"א מלוד והכרזת מבצעיות הבסיס בנבטים (המתוכננת לאוגוסט 2008). אף על פי שהשלמת העברת הכספים ממשרד האוצר עבור הפרויקט תסתיים עד שנת 2009, ח"א לא תכנן לוח זמנים למימוש תכולות אלה.

3. ח"א הציג לאגף התכנון במטה הכללי נתונים בנוגע למסגרת התקציב המבוצעת הגבוהים ב-120 מיליון ש"ח מאלה שהוא הציג בדיונים ובפורומים פנימיים.

4. עד ספטמבר 2007 לא נחתם ההסדר עם משרד האוצר, המשרד וממ"י.

5. ניהול פרויקטים הוא משימה מורכבת המחייבת מקצועיות רבה ומבוסס על שימוש במתודולוגיה ובכלים ניהוליים סדורים. על אף מורכבותו ההנדסית והניהולית של הפרויקט והעובדה שהוא הגדול מבין פרויקטי הבינוי במערכת הביטחון בשנים האחרונות, ח"א ואגף הבינוי לא גיבשו תפיסה משותפת לניהולו האינטגרטיבי, שתביא לידי ביטוי את מאפייניו הייחודיים, בהתבסס על שיטות מקובלות לניהול פרויקטים. ח"א ואגף הבינוי ניהלו את הפרויקט ללא היערכות ארגונית המבוססת על ראייה ניהולית כוללת, כנדרש ממאפייניו הייחודיים:   (א)  הפרויקט נוהל על פי ההוראות והנהלים הקיימים, שאינם מתייחסים למרכיבים שונים בניהול פרויקטי בינוי מורכבים.   (ב)  על אף שהפרויקט עומד, לכאורה, בקריטריונים להקמת מינהלת תכנית, הנהלת המשרד לא שקלה את הצורך בהקמת מינהלת תכנית. בח"א הוקמה אמנם מנהלה, אך חברים בה בעלי תפקידים מהחיל בלבד. מעבר לכך, לפרויקט כלל לא מונה מנהל לו אחריות ניהולית כוללת, לרבות אחריות וסמכות על כל שלבי הפרויקט ועל שלוש אבני היסוד - לוח זמנים, תקציב ואיכות.   (ג)  לא הוסדרו יחסי הכפיפות, הדיווח וסדרי שיתוף הפעולה בין בעלי תפקידים בח"א לבין אגף הבינוי.

6. בין היתר, נוכח אי-הסדרת יחסי הגומלין, סדרי שיתוף הפעולה ותחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט ואי-מינוי מנהל לפרויקט, אירעו מקרים רבים של חוסר שיתוף פעולה, האשמות הדדיות, העברת אחריות מגוף אחד לשני וקבלת החלטות על ידי גורם אחד בלי לערב, לשתף וליידע את האחרים. כתוצאה מכך, במהלך הפרויקט לא הייתה לגורמי ח"א ואגף הבינוי שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו. יצוין, כי כעבור תשעה חודשים מתחילת העבודות, לאחר שזיהה ח"א את הכשלים בניהול הפרויקט כאיום על המשכו התקין, הוא הדגיש בפני הנהלת המשרד את הצורך בנקיטת צעדים לתיקון המצב.

7. לקראת תחילת העבודות בפרויקט, נדרשה התארגנות מצד ח"א ואגף הבינוי במספר תחומים, וביניהם כאלה הקשורים להכנת השטח בנבטים לעבודת קבלנים. בביקורת עלה, כי נמצאו פגמים בהתארגנות לקראת ביצוע העבודות מצד המשרד ומצד ח"א, וכתוצאה מכך, בחלק מהעבודות חל עיכוב בלוח הזמנים לעומת המתוכנן ונגרמו הוצאות כספיות מיותרות שהסתכמו בכ-14 מיליון ש"ח. כך למשל, סמוך לאתר העבודה שיועד לסלילת המסלולים ביצעו בעבר מטוסי החיל תצוגות אימונים. לכן, נדרש היה לוודא, כי אתר העבודה נקי מנפלי פצצות. משלא בוצע כך, חודש לאחר תחילת העבודות התגלו באתר נפלי פצצות שבעטיים הופסקה זמנית העבודה. כמו כן, על אף שלח"א ולאגף הבינוי היה ידוע, כי יש צורך בהידוק הקרקע באמצעות מכבשים ייחודיים, הם כלל לא העריכו את הכמות שתידרש לפרויקט ואת יכולת המשק להעמידם לטובת הפרויקט. כתוצאה מכך, יחידות הבינוי של ח"א וקבלן מסוים לא היו ערוכים לביצוע העבודות בקצב המתוכנן והתחרו על השגת המכבשים.

פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים הוא פרויקט מורכב, בהיקף כספי רחב בעל השלכות לאומיות. למרות זאת, מערכת הביטחון לא נערכה למימושו באופן שנדרש בעבודות בינוי בלתי שגרתיות, על כל המשתמע מכך, לרבות חלוקת הסמכויות שקיימת בין המשרד לצה"ל בביצוע עבודות בינוי: לפרויקט לא מונה כלל מנהל לו אחריות ניהולית כוללת על כל שלבי הפרויקט, ולא הוגדרו במפורש תחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט. כתוצאה מכך, הפרויקט התנהל תוך ליקויים בשיתוף הפעולה בין גורמי ח"א ואגף הבינוי, ולגופים אלה לא הייתה שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו.

נוכח הבעיות שהתגלו בניהול הפרויקט ובעקבות פניית ח"א להנהלת המשרד לנקוט צעדים לתיקון המצב, חל שינוי בתפיסת הניהול של הפרויקט. כתוצאה מכך, מתחילת שנת 2007 החל שיפור בהיבטים שונים של ניהול הפרויקט. על פי המסמכים, נכון למועד סיום הביקורת, תכולות הפרויקט שנועדו לביצוע עד להכרזת מבצעיות הבסיס בנבטים תושלמנה, ככלל, כמתוכנן.

פרויקט זה נתפס כחלוץ למגמת העתקת בסיסי צה"ל לנגב והצלחתו אמורה להוות מנוף לכלל המהלך של העתקת מחנות צה"ל דרומה. על כן, על המשרד ועל צה"ל ללמוד מהבעיות שעלו בניהול הפרויקט, להפיק את הלקחים הדרושים ולהיערך נכונה מבחינה ניהולית כדי ליישמם בפרויקטים העתידיים. בין היתר, ראוי שצה"ל והמשרד יגבשו תפיסה משותפת לניהול אינטגרטיבי של פרויקטים דוגמת פרויקט זה, שתביא לידי ביטוי את מאפייניהם הייחודיים ושתתבסס על אחת השיטות המקובלות לניהול פרויקטים. ואכן, בשלהי שנת 2007 החליט מנכ"ל המשרד, תא"ל (מיל') פנחס בוכריס, שפרויקטים עתידיים ינוהלו בשיטה אחרת.

שעה שיש לראות בחיוב את עצם הניסיון לשפר את אופן הניהול של פרויקטי בנייה, משרד מבקר המדינה העיר, כי טרם הפעלת שיטת ניהול חדשה, חשוב לבצע עבודת מטה, שתגדיר את תפקידיהם ואת אחריותם של הגופים המעורבים. כמו כן, חשוב שהשיטה תעוגן בנהלים מתאימים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח התכנון להעתקת מחנות נוספים לנגב, ראוי שמשרד האוצר ואגף תקציבים במשרד ימצאו דרכים לשיפור התכנון התקציבי של פרויקטים כאלה.