פעולות הביקורת
במשרד לביטחון הפנים - מחלקת הייעוץ המשפטי ואגף תכנון, ארגון, תקציבים ובקרה; במטה הארצי של המשטרה - מדור נפגעי עבירות והמחלקה לניהול פרויקטים ויישומים; ובמשרד המשפטים - מחלקת ייעוץ וחקיקה ופרקליטות המדינה נבדקה ההיערכות ליישום חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001. בכלל זה נבדקו ההיערכות להעברת מידע לנפגעי עבירה, תיקון החוק וחקיקת משנה ותקצוב הפעולות הדרושות לביצוע החוק; הקמתה של מערכת ממוחשבת להעברת המידע הנדרש על פי החוק לנפגע העבירה ומידת פעילותה של המערכת; העברת מידע באמצעות "דפי מידע"; היקף הזכויות של נפגעי עבירה; מידת הטמעת החוק במשטרה ובפרקליטות. בדיקות השלמה נעשו במחלקת האסיר של שירות בתי הסוהר ובלשכה המשפטית של הנהלת בתי המשפט.
ההיערכות ליישום חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001
תקציר
בהצהרה של האומות המאוחדות מ-11.12.85 בדבר "עקרונות הצדק היסודיים לנפגעי עבירה ושימוש לרעה בסמכות" ניתנה הכרה בין-לאומית במעמדם ובזכויותיהם של נפגעי עבירה בקשר להליך הפלילי נגד הפוגע, וכן בזכותם לסיוע ולפיצוי מטעם המדינה. בעקבות ההצהרה ועל פי עקרונותיה נחקקו במדינות רבות חוקים המקנים זכויות לנפגעים.
בישראל עוגנה ההכרה בזכויותיהם של נפגעי עבירה בחוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001 (להלן - החוק). נפגע עבירה מוגדר בחוק כמי שנפגע במישרין מעבירה, וכן בן משפחה של מי שהעבירה גרמה למותו. מטרת החוק היא "לקבוע את זכויותיו של נפגע עבירה ולהגן על כבודו כאדם, בלי לפגוע בזכויותיהם על פי דין של חשודים, נאשמים ונידונים". הזכויות המוקנות בחוק עוסקות בשלושה מישורים עיקריים: הזכות לקבלת מידע, זכויות הקשורות לניהולו של ההליך הפלילי והזכות להגנה. החוק נועד להגן על נפגעי עבירות פליליות ככלל, ואולם אחדות מהוראותיו מקנות זכויות מיוחדות לנפגעי עבירות מין או אלימות. השרים הממונים על ביצוע החוק הם שר המשפטים והשר לביטחון הפנים.
החוק התקבל בכנסת במרס 2001, ותחילתו - ב-21.6.01. עם זאת, נקבע בחוק שכמה מסעיפיו יחולו בהדרגה, והחלתם תושלם לא יאוחר מדצמבר 2003. בתיקון החוק, ממאי 2003, נדחה המועד האחרון להשלמת החלתו לאפריל 2005 (להלן - המועד הקובע). באותו תיקון גם הוטלה על השרים חובת דיווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן - ועדת חוקה) על מידת ההיערכות ליישום החוק. בתיקון אחר של החוק, מנובמבר 2004, צומצם, בין היתר, היקפן של כמה הוראות בחוק.
עיכובים בהיערכות ליישום החוק
חלק הארי של החוק עוסק בהעברת מידע לנפגע העבירה על ההליך הפלילי הקשור בעניינו. לשם כך יש צורך לקבץ מידע ולהקים מערכת שבאמצעותה יועבר המידע לנפגע העבירה. כבר ביולי 2001, כחודש לאחר תחילת החוק, המליץ צוות שהוקם במשטרה להעביר את המידע הנדרש באמצעות מענה קולי ממוחשב, ובכך להוזיל את עלותו ולאפשר את יישומו; בפברואר 2002 הגיש ראש מדור מחשוב באגף החקירות במשטרה הצעה לפיתוח המערכת (להלן - מערכת מנ"ע). עלות הקמת המערכת הוערכה בכ-600,000 ש"ח ומשך הזמן הנדרש להקמתה - שישה עד עשרה חודשים. למרות זאת, רק ביוני 2004, שלוש שנים לאחר תחילת החוק, החלה המשטרה בהקמתה של המערכת הממוכנת שתאפשר את מימוש החוק.
הגופים האמונים על יישום החוק הסבירו את העיכוב בהקמת המערכת הממוחשבת, בין השאר, בהתמשכות הליכי תיקון החוק ובעיכובים בתקצובו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאחר שהתקבל החוק היה על המשרדים ליישמו, ובהתאם להקדים ולהקצות תקציב להקמת המערכת הממוחשבת שבאמצעותה תוכנן להעביר את עיקר המידע לנפגע העבירה.
עיכובים בהעברת מידע לנפגעי עבירה
המידע לנפגע העבירה יכול להימסר הן באמצעות מערכות ממוחשבות (רשת האינטרנט או מענה קולי טלפוני ממוחשב , להלן - מענה קולי), והן באמצעות מוקד מאויש במוקדנים (להלן - מוקד אנושי), או באמצעות הגורם המטפל בנושא. מערכת מנ"ע מורכבת משני נדבכים עיקריים: הראשון עוסק באיסוף ובקליטה של נתונים, והשני - בהעברת מידע לנפגע העבירה. לצורך האיסוף והקליטה של הנתונים הקימה המשטרה מאגר מידע. הנתונים שבמאגר המידע מתקבצים מכמה מערכות ממוחשבות המנוהלות בידי המשטרה, שירות בתי הסוהר (להלן-שב"ס) והפרקליטות.
1. הועלה, כי חרף דחיית המועד האחרון להחלת החוק בשנה ורבע, עד אפריל 2005, במועד הקובע עדיין לא היו המערכות הממוחשבות של התביעה המשטרתית, שב"ס והפרקליטות מחוברות למערכת מנ"ע; גם בתחילת 2006, שלושת רבעי שנה לאחר המועד הקובע, לא פעלה מערכת מנ"ע אף באופן חלקי. במועד סיום הביקורת, יולי 2006, שנה ורבע לאחר המועד הקובע, עדין היו ליקויים במערכת מנ"ע והמידע שהועבר לנפגעי העבירה לא היה שלם וניתן בעברית בלבד. גם המוקד האנושי טרם הופעל בקביעות, אלא באופן ניסיוני בלבד. כמו כן עלה, שרק במאי 2006 החלה המשטרה בהליכים לרישום מאגר המידע, כנדרש בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, והתקנות מכוחו.
2. צבירת המידע במערכת מנ"ע מהגופים השונים הקשורים אליה, מותנית בכך שיוזנו אליה תחילה פרטיו של נפגע העבירה המעוניין בקבלת המידע. הועלה, שמתחילת שנת 2006 ועד יולי 2006 הוזנו למערכת מנ"ע פרטיהם של 32% בלבד מנפגעי העבירה, וזאת שנה ורבע לאחר המועד הקובע להחלת כל סעיפי החוק. השיעור הנמוך של הזנת פרטי הנפגעים למערכת מקשה על נפגעי עבירה לממש את זכותם לקבל מידע כקבוע בחוק.
3. תקנות זכויות נפגעי עבירה, התשס"ב-2002 (להלן - התקנות), מסדירות את העברת המידע המפורט בחוק באמצעות "דפי מידע". התקנות קובעות באילו שפות יפורסמו דפי המידע ומפרטות קשת רחבה של מוסדות ממשלתיים ואחרים שבהם יופצו דפי המידע. ואולם, לא נקבע מי הגורם שיכין את דפי המידע ויפיצם. כבר מאמצע 2004 היה מחסור בדפי מידע, והם לא הופצו במקומות שנקבעו בתקנות. כמו כן בטופסי המשטרה שנמסרו לנפגע בעת הגשת תלונתו במשטרה לא נמצא כל המידע הנדרש בתקנות.
מתן סיוע והגנה לנפגע עבירה
1. כדי להבטיח את מימוש זכויותיהם של נפגעי העבירה נקבע בסעיף 23 לחוק, כי בפרקליטות המדינה ובפרקליטויות המחוזיות יוקמו יחידות סיוע כפי שיקבע שר המשפטים. הועלה, שעד מועד סיום הביקורת, יולי 2006, לא הוקמו יחידות סיוע.
2. סעיף 6(1) לחוק קובע, כי במהלך ההליך הפלילי זכאי נפגע העבירה להגנה, ככל הניתן ועל פי הצורך, מפני הפוגע ומפני שלוחיו או מקורביו. עם זאת הועלה, כי עקב מגבלות תקציביות הוחלט שרמת ההגנה שתינתן לנפגעי העבירה לא תשתנה מהנהוג, והמשטרה לא קבעה קריטריונים למתן הגנה ייחודית לנפגעי עבירה.
בקרה על יישום החוק
מבדיקות שעשתה המשטרה, מאפריל 2005 ועד יוני 2006, ב-54 תחנות משטרה עלה, שהוראות החוק והתקנות מכוחו יושמו במלואן ב-4% מתחנות המשטרה בלבד; ב-33% מהתחנות יושמו ההוראות באופן חלקי; וב-43% מהתחנות לא יושמו ההוראות כלל, או יושמו במידה מועטה. כן עלה, שנוסח ממצאי הבקרות לא היה אחיד ושיטתי, ולא ניתן היה לקבל תמונה מפורטת ומקיפה על מידת הביצוע של ההוראות בכל נושא ונושא.