רקע כללי
שטח השיפוט של המועצה המקומית ערערה בנגב (להלן - המועצה) משתרע על כ-14,500 דונם ובשנת 2016 מנתה אוכלוסייתה כ-16,000 תושבים. המועצה מדורגת בדרגה 1 בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. בשנת 2016 הסתכמו הכנסות המועצה בתקציב הרגיל בכ-70 מיליון ש"ח והוצאותיה בכ-70 מיליון ש"ח. גירעונה המצטבר של המועצה נכון לסוף דצמבר 2016 היה כ-1.8 מיליון ש"ח.
ראש המועצה המכהן מר נאיף אבו עראר נבחר לראשות המועצה בפברואר 2016.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר - נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את התקשרות המועצה המקומית ערערה בנגב עם קבלן לטיפול בפסולת (להלן - הפרויקט). הבדיקה כללה בין היתר את הליכי ההתקשרות לבחירת קבלן לפרויקט, את תנאי הסכם ההתקשרות עם הקבלן שנבחר ויישומו של ההסכם וכן את הפיקוח והבקרה של המועצה על עבודת הקבלן. בדיקות השלמה נערכו במחוז דרום של המשרד להגנת הסביבה.
הליקויים העיקריים
מכרז זוטא ראשון ומכרז זוטא שני
המועצה קיימה שני מכרזי זוטא לטיפול בפסולת, בלי שספר הספקים שלה כלל נותני שירותים בתחום הטיפול בפסולת. כמו כן, בשני המכרזים פנתה המועצה לשלושה ספקים בלבד במקום לארבעה; הכול בניגוד לנקבע בצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 (להלן - הצו).
המועצה לא הכינה אומדן לשני מכרזי הזוטא שקיימה וממילא גם לא הפקידה בתיבת המכרזים אומדן של עלות ההתקשרות, כנדרש בצו. התקציב של כל אחד ממכרזי הזוטא לא היה סביר ביחס לכמות הפסולת שהייתה מיועדת לטיפול.
המועצה ביטלה את מכרז הזוטא הראשון בגלל פגם בתוקף הערבות הבנקאית שנפל בהצעה שהגיש המציע היחיד - פגם שמקורו במסמכי המכרז שהכינה היא עצמה. המועצה ביטלה את מכרז הזוטא השני בלי שהוצגה בוועדת המכרזים כל התשתית העובדתית הרלוונטית ובלי שצוינו בפרוטוקול ועדת המכרזים העילה החוקית ונימוקים להמלצת הוועדה לביטול המכרז.
מכרז שלישי - פומבי
המועצה קיימה מכרז שלישי - פומבי לטיפול בפסולת. בידי המועצה לא היו מסמכים הנוגעים לנתונים שהסתמכה עליהם ולחישובים שערכה לצורך הכנת האומדן במכרז השלישי, לכן לא ניתן לדעת כיצד היא חישבה את האומדן.
ועדת המכרזים החליטה לבטל את המכרז השלישי בלי שבחנה כראוי את החשש שעלה במהלך הדיון בנוגע לקביעת אומדן נמוך ולא סביר ולמשמעויות העולות מכך ובלי שציינה בדיון את העילה החוקית לביטולו ואת הנימוקים להחלטתה.
החלטות לביטול המכרזים שהתקבלו בוועדת המכרזים ללא מניין חוקי
ועדת המכרזים של המועצה החליטה על ביטול המכרז הראשון, המכרז השני והמכרז השלישי בלי שהיה בישיבותיה מניין חוקי של חברי הוועדה. ראש המועצה אישר את החלטות הוועדה לבטל את המכרזים אף שההחלטות התקבלו במניין לא חוקי של חברי הוועדה.
החלטה על התקשרות ללא מכרז
היועץ המשפטי של המועצה מסר למועצה "חוות דעת כללית", ולפיה ניתן לפטור את ההתקשרות מחובת מכרז בלי שבדק את נסיבות ההתקשרות הספציפית הזאת ואת המכרזים הקודמים שקיימה המועצה בתחום הטיפול בפסולת ובוטלו, וזאת אף שהוצגה לפניו חוות דעתה של יועצת משפטית קודמת למועצה, שהעלתה ספק בדבר סבירותו של האומדן במכרז השלישי והציגה את האפשרות שההליך המכרזי לא מוצה.
ההחלטה של מליאת המועצה להתקשרות ללא מכרז התקבלה באופן בלתי תקין בהתבסס על הטענה כי קיום מכרז נוסף לא תביא כל תועלת. מליאת המועצה אישרה את ההתקשרות בפטור ממכרז אף שתקציב הפרויקט גדל פי שניים וחצי בקירוב ושיטת תמחור העבודות השתנתה; למעשה מדובר בהתקשרות חדשה שסכומה חייב קיום מכרז פומבי. שינויים מהותיים אלה בתנאי ההתקשרות לא הוצגו לחברי מליאת המועצה לפני שקיבלו את ההחלטה לפטור את ההתקשרות מחובת מכרז. זאת ועוד, ראש המועצה לא הציג לחברי המליאה מידע מלא וברור באופן שישקף נכונה את השתלשלות העניינים שהובילה לביטול המכרזים הקודמים. במתן המידע החסר והחלקי הוטעו חברי המליאה והוכשלו במילוי תפקידם משום שהחלטתם התקבלה שלא על פי הוראות דיני המכרזים וכללי מינהל תקין.
ההליך הרביעי - בקשה לקבלת הצעות מחיר ובחירת המציע הזוכה לביצוע העבודות
בבקשה לקבלת הצעות מחיר שהכינה המועצה היא לא קבעה תנאי סף כלשהם ודרישות חיוניות נוספות שעל המציעים לעמוד בהם (למשל, להחזיק ברישיון עסק מתאים לביצוע העבודות ולהוכיח ניסיון מקצועי בתחום טיפול בפסולת). כמו כן, המועצה לא הגדירה בבקשה דרישות מהותיות כגון רשימת האתרים בתחום המועצה שבהם מרוכזת הפסולת שהמציעים מתחייבים לטפל בה ובאילו אתרים הם רשאים להטמין פסולת.
ברשות המועצה לא היו מסמכים הנוגעים לאף לא אחת מתשע ההצעות שנרשמו בפרוטוקול פתיחת תיבת המכרזים. כמו כן, המועצה אינה מחזיקה במסמכים כלשהם בדבר ההחלטה על הזוכה, ובכלל זה זהות הגורם במועצה שבדק את ההצעות והגורם שבחר בהצעה שזכתה.
המציע שנבחר (להלן - קבלן ג') לא החזיק ברישיונות עסק להובלת פסולת ולטיפול בפסולת, אף שהדבר נדרש בחוק רישוי עסקים, ואף היה אחד מהתנאים שהציב המשרד להגנת הסביבה למועצה לצורך קבלת התמיכה הכספית לפרויקט.
ליקויים בהסכם ההתקשרות
המועצה לא פירטה בהסכם ההתקשרות עם קבלן ג' את אתרי הפסולת שהקבלן מתחייב לטפל בהם. כמו כן, המועצה לא קבעה בהסכם מי מהצדדים יישא בעלויות הכרוכות בהטמנת הפסולת; לשני העניינים הללו יש השלכות כספיות משמעותיות.
פיקוח ובקרה על עבודת קבלן ג' ועל תשלום התמורה בגינה
המועצה לא קיימה הליך מסודר של פיקוח ובקרה כדי לוודא שקבלן ג' ביצע את העבודות על פי הסכם ההתקשרות עמו ולפי דרישותיה וכי פינה את הפסולת שאינה ניתנת למחזור לאתר הטמנה שאושר בידי המשרד להגנת הסביבה (להלן - אתר מאושר). מדוח סיור ששלח נציג המשרד להגנת הסביבה למועצה, עלה בין השאר כי קבלן ג' השליך על גדת נחל פסולת רבה, במקום לפנותה לאתר מאושר, דבר הנוגד את הוראות חוק שמירת הניקיון. על אף חומרת המעשה לא פעלה המועצה במהירות ובנחישות לתיקון הליקוי שהעלה לפניה נציג המשרד להגנת הסביבה.
למועצה לא היה מידע בנוגע לפסולת שקבלן ג' מיחזר בפועל, לרבות כמות הפסולת, סוגי הפסולת שמוחזרה ומה נעשה עם הפסולת שמוחזרה.
המועצה נתנה לקבלן ג' פנקס של 50 תעודות משלוח לצורך הטמנת הפסולת באתר מאושר, כולן חתומות מראש. בכך שמטה המועצה מידיה אמצעי בקרה חיוני על עבודת הקבלן.
המועצה שילמה לקבלן ג' לפי נתוני הכמויות שהעביר לה בלי שאימתה אותם, למשל בדרך של השוואה לרישומי אתר ההטמנה, ובכך איפשרה תשלום יתר לקבלן.
המועצה שילמה לקבלן ג' חלק מהתמורה שלא על פי הקבוע בהסכם עמו ובלי שקיבלה את אישור נציג המשרד להגנת הסביבה שהעבודה בוצעה לשביעות רצונו.
פיקוח של המשרד להגנת הסביבה
המשרד להגנת הסביבה אישר את השתתפותו בעלות הפרויקט אף שהמועצה לא עמדה בחלק מהתנאים שהציב לפניה, ואף התעלמה מהנחייתו של נציג מטעמו להפסיק את העבודות, עקב ליקויים שהעלה הנוגעים לביצוע העבודות בפרויקט שביצע קבלן ג'.
ההמלצות העיקריות
על הגורמים המופקדים על נושא ההתקשרויות במועצה להקפיד להתקשר במסגרת מכרזי זוטא עם קבלנים הרשומים בספר ספקים, שרק הם רשאים להשתתף במכרז זוטא, ועל ראש המועצה ועל ועדת המכרזים לוודא כי הגורמים השונים במועצה מקפידים על קיום הליכי מכרזי זוטא, הכול כנקבע בצו.
על יו"ר ועדת המכרזים להפקיד בתיבת המכרזים, לפני תום מועד הגשת הצעות המחיר, אומדן מפורט של ההוצאות או ההכנסות הכרוכות בהתקשרות, כנקבע בצו.
על המועצה לוודא שהמחירים הכלולים באומדנים שהיא מכינה לצורך קיום מכרזים יהיו סבירים.
על ועדת המכרזים ויו"ר הוועדה להקפיד לקבל החלטות רק במניין חוקי של חבריה. על ראש המועצה לא לאשר החלטות של ועדת המכרזים שהתקבלו במניין לא חוקי של חברי הוועדה.
על ראש המועצה למסור לחברי מליאת המועצה מידע מלא וברור לצורך קבלת החלטותיה.
על המועצה להקפיד לתעד את הליכי ההתקשרויות שהיא מבצעת ולשמור את המסמכים הנוגעים אליהם.
על המועצה להקפיד לקבוע במסגרת הליכי ההתקשרויות שלה תנאי סף שהמציעים נדרשים לעמוד בהם כתנאי להשתתפותם בהליך.
על המועצה להקפיד לעגן בהסכמי התקשרות שהיא חותמת עליהם את כל הזכויות וההתחייבויות של כל צד להסכם באופן שיסדיר ויבטיח את זכויותיהם, וזאת כדי למנוע אי-הבנות וקשיים ביישומם של ההסכמים ולהימנע מהוצאות כספיות נוספות או מיותרות.
על המועצה לוודא שקבלנים שעל עבודתם היא משלמת מיישמים באופן מלא את הדרישות שנקבעו בהסכם ההתקשרות עמם.
על המשרד להגנת הסביבה לפקח באופן נאות על עבודות לטיפול בפסולת ולוודא כי הן יבוצעו על פי תנאיו לקבלת התמיכה הכספית לביצוע הפרויקט.
סיכום
רשויות מקומיות מחויבות בקיום התקשרויותיהן באופן שוויוני, הוגן ושקוף המבטיח את קבלתה של ההצעה הטובה ביותר עבורן, ודרך המלך לקיום התקשרויות כאמור היא קיום מכרז פומבי. כללי מינהל תקין מחייבים את הרשויות המקומיות להקפיד על קיום הוראות ההסכמים שהן חתומות עליהם ולהפעיל פיקוח ובקרה שיבטיחו שמירה על האינטרסים של הרשות ועל טובת הציבור.
ממצאי הדוח מעלים תמונה מדאיגה של תפקוד כושל של המועצה והעומד בראשה בהליך ההתקשרות עם קבלן לטיפול בפסולת ובפיקוח על עבודתו. העובדה שגורמים שונים במועצה פעלו בלי לתעד את פעולותיהם, ועשו זאת באופן עקבי, פוגעת בשקיפות ההליכים ובמראית פני הצדק ומעלה חשש לתקינות ההליכים שבוצעו. המועצה ביטלה מכרזים שקיימה עקב ליקויים חוזרים ונשנים בלי שהפיקה את הלקחים מכך. לאחר שהמכרזים בוטלו התקשרה המועצה עם קבלן לביצוע הפרויקט ללא מכרז. המועצה לא וידאה שהקבלן הוא בעל כישורים מתאימים לביצוע הפרויקט, והועלה כי לא היה לו כלל רישיון עסק לטיפול בפסולת כנדרש.
כלל הממצאים בדוח מעלים חשש כי פעולות המועצה נועדו ליצור מסך עשן של תקינות לכאורה ולהכשיר את ההתקשרות עם הקבלן, אף שלמעשה הופרו עקרונות דיני המכרזים וכללי התחרות ההוגנת והשוויון.
על המועצה ועל המשרד להגנת הסביבה לשקול דרכים למניעת הכשלים שהועלו בדוח זה ולמצוא פתרונות שיבטיחו כי עבודות לטיפול בפסולת הממומנות מכספי ציבור יבוצעו אך ורק בידי קבלנים בעלי הכישורים המתאימים המחזיקים ברישיונות עסק רלוונטיים. כמו כן, עליהם לקיים פיקוח אפקטיבי על הקבלנים כדי לוודא שפסולת הניתנת למיחזור תמוחזר ופסולת שאינה ניתנת למיחזור תפונה להטמנה באתר מאושר בלבד.