רקע כללי
המועצה האזורית הגליל התחתון הוקמה בשנת 1950 (להלן - המועצה). שטח השיפוט של המועצה משתרע על כ-300,000 דונם, ובתחום שיפוטה 16 יישובים (עשרה מושבים, שלושה קיבוצים, שלושה יישובים קהילתיים) ושני כפרי נוער.
נכון לאוקטובר 2015 מנתה המועצה כ-12,000 תושבים, ונכון לתחילת 2015 היו בה 3,015 בתי אב. המועצה מדורגת בדרגה 7 בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ראש המועצה מר מוטי דותן מכהן בתפקידו משנת 2001 (להלן - ראש המועצה) וזו תקופת כהונתו הרביעית ברציפות.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט עד נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את אופן טיפול המועצה בנושא רישוי העסקים הפועלים בתחומה, את הפיקוח עליהם ואת אופן אכיפת הוראות החוק על מפריו וכן את ניהול נכסי המועצה. בדיקות השלמה נערכו בוועדה המקומית לתכנון ובניה הגליל התחתון (להלן - הוועדה המקומית), ברשות הארצית לכבאות והצלה מחוז צפון - תחנת טבריה (להלן - רשות הכבאות), במחוז הצפון של המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להגנת הסביבה) ובמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות).
הליקויים העיקריים
המחלקה לרישוי עסקים
אי-מינוי מנהל למחלקה לרישוי עסקים: בשנת 2011 הסמיך ראש המועצה את מנהלת התפעול של הוועדה המקומית כממלאת מקום מנהל רשות הרישוי לעסקים במועצה. מינויה של ממלאת המקום לא הוגבל בזמן ונעשה בלי שניתן אישור כנדרש ואף שהיא לא עמדה בתנאי הסף שנקבעו; הכול בניגוד לקבוע בחוזר מנכ"ל משרד הפנים בנושא.
ניהול לקוי של המידע ושל הפעילות במחלקה לרישוי עסקים: המחלקה לא הקפידה לתייק בתיקי הרישוי את כל המסמכים הרלוונטיים לנושא רישוי עסקים, כגון דוחות פיקוח של המפקחים, דוחות של וטרינרית המועצה, כתבי אישום, מפה מצבית, תרשים סביבה ותכנית העסק. במאגר המידע הממוחשב של המחלקה לא נמצא כל המידע הדרוש על תהליך הרישוי של כל אחד מבתי העסק הטעונים רישוי.
עסקים הפועלים ללא רישיון עסק
לפי נתוני המועצה, בשנת 2016 פעלו בתחום המועצה 245 עסקים טעוני רישוי ו-88 מהם (כ-36%) פעלו ללא רישיון עסק: כ-28% מהם בתחום החקלאות, כ-24% בתחום המזון, כ-18% בתחום העינוג הציבורי, כ-10% בתחום התעשייה והמלאכה, כ-8% במסחר ושונות וכ-6% בתחום הדלק והאנרגיה. יתר העסקים היו בתחומי בריאות ורוקחות ורכב ותחבורה.
המועצה אינה מחזיקה במידע מלא על העסקים הפועלים בתחומה והדיווחים שהעבירה למשרד הפנים אינם משקפים כראוי את מצב רישוי העסקים במועצה.
בתחום המועצה פועלים עסקים נוספים הטעונים רישיון עסק, ובהם גם עסקים העוסקים בחומרים מסוכנים ועסקים העלולים לסכן את שלום הציבור ובריאותו, אך הם אינם רשומים במאגר המידע של המחלקה, ולא נפתח בגינם תיק רישוי. המועצה לא פנתה אליהם בדבר חובתם להסדיר רישיון עסק לפעילותם, לא שלחה להם התראות כשלא מילאו חובתם זו, ואף לא אכפה את הוראות החוק והתקנות בנוגע אליהם. למשל, תחנות דלק, מתקנים להפקת מים, מכוני טיהור שפכים וחדרי אירוח.
טיפול לקוי בבקשות לרישיון עסק
העברת הבקשות לגורמי הרישוי ומעקב אחריהן: תהליך הרישוי במועצה היה לקוי בכל הנוגע לקבלת הבקשות לרישיון עסק והנספחים להן, לטיפול בהן ולהעברתן לאישורם של גורמי הרישוי. המועצה לא פנתה לכל גורמי הרישוי הנדרשים בדין ולא עקבה אחר הבקשות שהעבירה אליהם ושלא ניתן להן מענה. המועצה לא הודיעה לנותני האישורים, כנדרש בתקנות, שהמועד האחרון לקבלת תשובתם חלף. עקב כך נגרם שיהוי, לעתים ממושך, בקבלת אישורם של גורמי הרישוי והעסקים פעלו ללא רישיון עסק.
מתן רישיון עסק ללא אישורם של כל גורמי הרישוי: המועצה לא הקפידה להעביר את הבקשות לרישיון עסק או לחידושו לכל גורמי הרישוי שאישורם נדרש למתן רישיון עסק; בחלק מהמקרים היא נתנה רישיונות עסק אף שלא היו בידיה כל האישורים הנדרשים מגורמי הרישוי הרלוונטיים. למשל, המועצה נתנה רישיונות עסק לעסק לגידול בעלי חיים, למוסך ולתחנת דלק.
ליקויים בהעברת הבקשות לוועדה המקומית: נמצאו ליקויים בהעברת בקשות לרישיון עסק לוועדה המקומית, בטיפול בהן ובתיעוד הפעולות הנדרשות, אף שעובדי המחלקה לרישוי עסקים הם גם עובדי הוועדה המקומית.
רישוי עסקים עם סיכון מוגבר לציבור: בתחומי המועצה פעלו עסקים רבים הנושאים עמם סיכון מוגבר לציבור, כגון מתקנים להפקת מים ומכוני טיהור שפכים, עסקים בתחום החקלאות, תחנות דלק, עסקי אירוח ואולמות ספורט, ופעילותם נעשתה ללא רישיון עסק במשך שנים. למרות זאת, המועצה לא נקטה פעולות אכיפה מספיקות כלפיהם.
פיקוח לקוי על עסקים
המועצה לא ביצעה פיקוח סדיר על העסקים בתחומה לשם הבטחת פעילותם לפי הוראות הדין ולמען שלום הציבור ובטיחותו. המועצה לא הכינה תכנית עבודה סדורה שבה תיקבע בין היתר תדירות הביקורות בבתי העסק. כמו כן, היא לא תיעדה ולא תייקה בתיקי הרישוי את מועדי הביקורות שנעשו, את תוצאותיהן ואת ההמלצות שניתנו בעקבותיהן.
היעדר אכיפה
המועצה לא ניצלה את אמצעי האכיפה המוקנים לה בחוק וכמעט שלא פעלה נגד עסקים הפועלים ללא רישיון עסק. אף שיותר משליש מבתי העסק במועצה פועלים ללא רישיון עסק היו פעולותיה לאכיפת דיני רישוי עסקים מעטות ולא מספיקות.
ניהול נכסים לקוי
המועצה לא מינתה רשם נכסים לצורך ניהול נכסיה כנדרש לפי תקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות ניהול מקרקעין). אי לכך, לא פעל במועצה גורם האחראי לניהול ספר הנכסים, ואפשר שהדבר פגע ביכולתה לנהל ולנצל באופן יעיל ומועיל את הנכסים שבחזקתה, לרבות נכסים שאינם בשימוש.
המועצה לא ניהלה ספר נכסים כנדרש בתקנות ניהול מקרקעין ואין היא מחזיקה במידע מלא על כל נכסיה. המועצה לא קבעה כללים הנוגעים לניהול נכסיה ולאופן הפיקוח עליהם.
ההמלצות העיקריות
על המועצה לפעול להסדרת רישוי העסקים של כל העסקים טעוני הרישוי בתחומה. עליה למפות את כל העסקים טעוני הרישוי הפועלים בתחומה ולחייבם לפעול לפי הוראות דיני רישוי העסקים.
על המועצה לעשות בדק בית יסודי בפעילות המחלקה לרישוי עסקים ולבחון את המבנה הארגוני שלה. עליה לקבוע נהלים סדורים לפעילותה, להגביר את השימוש באמצעי האכיפה העומדים לרשותה ולהפעיל את סמכויותיה נגד בעלי העסקים הפועלים בתחומה ללא רישיון עסק.
על המועצה לנהל מאגר מידע מעודכן שיופיעו בו כל העסקים הפועלים בתחומה ולוודא שהם מחזיקים ברישיון עסק כדין. כמו כן, עליה לפנות לכל גורמי הרישוי כדי לקבל את האישורים המתחייבים בדין. עליה לבצע פיקוח סדיר על העסקים באמצעות כוח אדם שהוכשר לכך. זאת ועוד, עליה לפעול לאכיפת דיני רישוי העסקים על כל העסקים הפועלים בתחומה כדי לשמור על רווחת תושביה, על בריאותם ובטיחותם ועל איכות חייהם.
על המועצה למנות רשם נכסים ולנהל ספר נכסים הכולל את כל נכסי המקרקעין שלה. ניהול נאות של ספר נכסים יסייע בידה לשמור על זכויותיה בנכסים אלו ולעקוב אחר ניצולם המיטבי.
על משרד הפנים כמאסדר השלטון המקומי, והמקבל דיווחים מכלל הרשויות המקומיות בנושא רישוי עסקים, לבחון את הדיווחים שהוא מקבל ולהפעיל את סמכויותיו להסדרת תחום רישוי העסקים ברשויות המקומיות.
סיכום
ממצאי הביקורת והליקויים שהועלו מצביעים על אזלת ידה, של המועצה האזורית הגליל התחתון בתחום רישוי עסקים ואכיפת החוק ומעידים על הזנחה של המועצה בטיפול בנושא, ובייחוד ברישוי עסקים בתחומי הפקת מים ומט"שים, חקלאות, תחנות דלק, עסקי אירוח ועסקים בבעלות המועצה, שפעילותם עלולה לגרום לפגיעה בבריאות הציבור, לסכן את בטיחותו ולגרום למפגעים סביבתיים.
על המועצה לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת ועל משרד הפנים כמאסדר השלטון המקומי, לקיים תהליך של הפקת לקחים בנוגע לכל הרשויות המקומיות, לצורך הסדרת נושא רישוי עסקים.
על ראש המועצה, המשמש גם רשות הרישוי לעסקים במועצה והוא בעל סמכות החתימה על רישיונות העסק, מוטלת האחריות לאכיפת החוק ולהשלטתו בתחום שיפוטה של המועצה.