התכנסות שנתית של המועצה - המועצה האזורית חבל מודיעין

רקע כללי

המועצה האזורית חבל מודיעין (להלן גם המועצה), שהוקמה בשנת 1950 נמצאת באזור המרכז, ומתפרסת על שטח של כ-130,000 דונם. המועצה כוללת 24 יישובים. בשנת 2016 התגוררו בשטח השיפוט של המועצה כ-23,200 תושבים. בשנת 2016 היה תקציב המועצה כ-204.5 מיליון ש"ח, ועומס המלוות שלה כ-51.2 מיליון ש"ח. מר שמעון סוסן מכהן בתפקיד ראש המועצה משנת 2004, וזו לו תקופת כהונתו השלישית. במועד הביקורת כיהן בתפקיד מנכ"ל המועצה מר יוסי אלימלך, מר שלמה כפרי שימש כגזבר המועצה ומר ליאור מלמד שימש כמבקרה.

בנובמבר 2016 התקבלה במשרד מבקר המדינה תלונה, ולפיה בדצמבר אותה השנה תוכננה להתקיים באילת התכנסות בהשתתפות בכירי המועצה ונבחריה, יושבי ראש הוועדים המקומיים, וכן נציגי התאגידים הרשותיים, כדי לאשר את תקציב המועצה לשנת 2017 (להלן - התלונה). על פי תלונה זו, למשתתפים הותר לצרף את בני זוגם ואת ילדיהם, ואלה חויבו בהשתתפות עצמית של כ-1,400 ש"ח לבן זוג ושל כ-1,650 ש"ח לילד. מהבדיקה עלה כי המועצה מקיימת התכנסות כזו מדי שנה מאז שנת 2009. עלות ההתכנסות מכספי המועצה הייתה כ-500,000 ש"ח מדי שנה, ומכאן ניתן להסיק אפוא כי בשנים 2009 עד 2016 הוציאו המועצה והחברה הכלכלית סכום מוערך של כ-4,000,000 ש"ח על קיום התכנסויות אלה.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר עד ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הקשורים לתלונה. הבדיקה נעשתה במועצה, בחברה הכלכלית לפיתוח חבל מודיעין בע"מ (להלן - החברה הכלכלית), בחברה לחינוך, תרבות ופנאי בחבל מודיעין בע"מ (להלן - תאגיד החינוך) ובתאגיד לניהול היכל התרבות חבל מודיעין בע"מ (להלן - תאגיד ההיכל) (להלן כולם יחדיו - תאגידים רשותיים).

הליקויים העיקריים

קיום ישיבות המועצה במרחק רב משטח שיפוטה - פגיעה בעקרון הפומביות

קיום ישיבות המועצה במקומות המרוחקים משטח שיפוטה - המצריכים הגעה בטיסה או נסיעה ארוכה, והוצאות בהתאם - לא איפשר את פומביותן, כדרישת צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958. כמו כן, המועצה לא יידעה את תושביה על קיום הישיבות, כנדרש בצו. זאת ועוד, הקלטות של הישיבות שקיימה המועצה באילת בשנת 2016 אבדו.

עלות ההתכנסות - פגיעה בעקרונות היעילות והחיסכון

בהתכנסות, שהתקיימה במלון יוקרה, השתתפו 87 נבחרים ועובדים של המועצה ושל התאגידים הרשותיים שלה, 80 בני זוג ו-12 ילדים. העלויות בגין ההתכנסות שהיה על המועצה והחברה הכלכלית לשאת בהן הסתכמו בכ-513,000 ש"ח.

בגין התכנסויות דומות שהתקיימו באילת בשנים 2009 - 2016 הוציאו המועצה והחברה הכלכלית סכום הנאמד בכארבעה מיליון ש"ח (כחצי מיליון ש"ח לשנה). בהתכנסויות אלה השתתפו בין היתר שומרי הסף במועצה, ובהם מבקר המועצה.

כדי לקיים את התכנסות המועצה באילת הוציאו המועצה והחברה הכלכלית הוצאות כספיות בהיקף ניכר, שאינו מתיישב עם עקרונות החיסכון והיעילות ואף עולה כדי בזבוז כספי ציבור.

השתתפות בני זוג וילדים בהתכנסות באילת

להתכנסות באילת צורפו בני זוג וילדים. השתתפותם של בני הזוג והילדים בהתכנסות מומנה באופן חלקי על ידי המועצה והחברה הכלכלית. מימון זה מהווה מעין הטבה פסולה.

הגדרה מטעה של ההתכנסות באילת כהשתלמות

ההתכנסות שכונתה 'השתלמות' לא כללה כלל 'כל סוג של לימודים', כדרישות נוהל ההשתלמויות של המועצה. בחלק מצומצם מזמן ההתכנסות התקיימו ישיבות של המועצה והתאגידים הרשותיים שלה. ככלל ההתכנסות באילת של בכירי המועצה ונבחריה ושל בעלי תפקידים בתאגידים הרשותיים שלה איננה השתלמות כהגדרתה בנוהל השתלמויות של המועצה, והגדרתה ככזו מהווה מצג מטעה שהינו בעל משמעויות כספיות כלפי הנבחרים והעובדים בשכר .

נוכחות בישיבות

במהלך הביקורת נמצא כי 50 מ-87 המשתתפים בהתכנסות לא נכחו באף ישיבה שנוהלה בה רשימת נוכחות, ובהם חבר מועצה אחד; יו"רים של ועדים מקומיים; נציגי החברה הכלכלית - ובהם ארבעה דירקטורים; מנהלות לשכה; חברי ועדות ויו"רים של ועדות; עובדי תפעול; עובדים בכירים במועצה; מנהלי עמותות של המועצה; ועוד. המועצה, החברה הכלכלית, תאגיד החינוך ותאגיד ההיכל לא ניהלו רשימות נוכחות מלאות בישיבות מקצועיות אלה.

קבלת תמורה שלא כדין על ידי חברי מועצה וחברי דירקטוריון של תאגידים רשותיים

המועצה, החברה הכלכלית, תאגיד החינוך ותאגיד ההיכל נתנו לחברי המועצה ולדירקטורים את הזכות להשתתף בהתכנסויות במשך השנים, ודבר זה משמעותו מתן הטבה בעין האסורה בדין.

אי-זקיפת שווי הטבה לעובדים לצורך תשלום מס הכנסה ודמי ביטוח לאומי

המועצה והחברה הכלכלית מימנו בפועל חלק מעלות ההשתתפות של בני הזוג והילדים בהתכנסות. ואולם סכום המימון לא נזקף לעובדי המועצה ועובדי התאגידים הרשותיים שלה כהכנסה לצורך תשלום מס הכנסה. בנוסף, המועצה נתנה לעובדים שהשתתפו בהתכנסות מתנה לכל עובד שעלותה 310 ש"ח, אולם לא זקפה את המתנה כהכנסה לעובד לצורך תשלום מס הכנסה ודמי ביטוח לאומי. כן לא זקפו את המתנה כהכנסה לעובדיהן גם החברה הכלכלית, תאגיד החינוך ותאגיד ההיכל.

תשרים ומתנות לעובדי בית המלון

המועצה חילקה ל-23 בעלי תפקידים במלון מתנות בשווי של 310 ש"ח כל אחת (ובסך הכול בשווי של 7,130 ש"ח), ללא כל תיעוד. המתנה כללה אוזניות ספורט אלחוטיות וברכונים. כמו כן חולקו מקופת המועצה תשרים לנותני שירות בסך 2,350 ש"ח.

ההמלצות העיקריות

על מנת למנוע את המשך בזבוז כספי הציבור ולהבטיח את פומביות ישיבות המועצה, על המועצה, לקיים את ישיבותיה בתחום השיפוט של המועצה ובמתקניה.

על המועצה, החברה הכלכלית, תאגיד החינוך ותאגיד ההיכל לנהל בישיבותיהם רשימות נוכחות. נוסף על כך, עליהן לבדוק את הסיבות להיעדרות חלק ממשתתפי ההתכנסות באילת מהישיבות שהתקיימו במסגרתה.

משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לב רשות המיסים בישראל והמוסד לביטוח לאומי לצורך לבחון האם קיימים היבטי מס בגין מימון הפעילות האמורה.

סיכום

בדוח הוצגו ליקויים בהתנהלות המועצה האזורית חבל מודיעין והתאגידים הרשותיים שלה בכל הנוגע להתכנסות שהתקיימה באילת. קיום ישיבות המועצה והנהלתה וקיום ישיבות דירקטוריונים של התאגידים הרשותיים של המועצה במלונות באילת וכן צירוף בני משפחה של עובדים להתכנסויות שבמסגרתן התקיימו הישיבות - כל אלה כרוכים בהוצאות כספיות ניכרות בסכומים של מאות אלפי ש"ח מדי שנה בשנה, דבר המנוגד לכללי החיסכון והיעילות ולכללי המינהל התקין, וכן עלול להיתפס בעיני הציבור כהטבה שנבחרים ועובדים בכירים מעניקים לעצמם. נוסף על כך, קיום ישיבות במרחק כה רב משטח השיפוט של המועצה אינו מאפשר את הפומביות שלהן, כנדרש. כינוי ההתכנסות, שאליה צורפו בני משפחה, בשם "השתלמות" אינו הולם את תכנה ואת הנקבע בנוהל של המועצה לגבי השתלמות.

משרד מבקר המדינה מדגיש שאין להפחית מן הערך הניהולי המוסף של התכנסות הנהלת ארגון במקום היוצר סביבת עבודה סגורה ואלטרנטיבית המסייעת לטיוב התוצרים הניהוליים, ולגיבוש בין חברי הנהלת הארגון. שילוב שכזה נהוג במקומות רבים במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי ויש לו ערך בפני עצמו. עם זאת, במקרה הנוכחי התמונה הינה שונה בתכלית, שכן ההתכנסות התקיימה ביחד עם בני המשפחה, והתפרסה גם על ימי סוף השבוע, בהם לא התקיימו ישיבות ולא הופקו תוצרים המיועדים לטובת הציבור. מכאן, שהיה ביכולתה של המועצה לבחור בדרך אלטרנטיבית שתגשים את הערך הניהולי המבוקש על-ידה, אך תהלום את ערכי החיסכון והיעילות בכספי ציבור, כגון התכנסות ללא בני המשפחה ולתקופת זמן קצרה יותר או השתת מימון ימי סוף השבוע על כיסם הפרטי של כלל המשתתפים.

על המועצה האזורית והתאגידים הרשותיים לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה ולמנוע הישנות תופעות אלה בעתיד.

על משרד הפנים, בתפקידו כמאסדר של הרשויות המקומיות, לבחון התכנסויות כגון דא ולבדוק אם מדובר בתופעה הרווחת ברשויות ובאיזה היקף. בהתאם לכך, לקבוע הנחיות וכללים ברורים בדבר התכנסויות והשתלמויות בסביבת עבודה סגורה - לא כל שכן כאשר הן מתקיימות במרחק רב ממקום מושבה של הרשות המקומית; לרבות מספר הימים, שיעור ההשתתפות, פעילות נדרשת, צירוף בני משפחה וכיו"ב.