רקע כללי
הרשות המקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה . בצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 (להלן - צו המועצות המקומיות), הוגדרו לה תפקידים וסמכויות, ובין היתר היא הוסמכה לעשות כל פעולה שרשות מקומית מצווה לעשותה על פי הצו או על פי כל דין אחר.
הרשויות המקומיות נוהגות להתקשר עם קבלנים וספקים לביצוע עבודות פיתוח בתחומיהן, והן מזמינות שירותים ורוכשות טובין במסגרת פעילותן השוטפת. המחוקק קבע הסדרים לחלוקת משאבים על ידי הרשויות המקומיות, שנועדו לשמור על עקרונות המינהל התקין, לרבות קיום תחרות הוגנת ומתן הזדמנות שווה לכול.
ההסדרים שנקבעו בחקיקה מאזנים בין הצורך לשמור על שקיפות ושוויון לבין הצורך לפעול ביעילות ובאפקטיביות כדי להשיג את התוצאה המיטבית בביצוע עבודות ובאספקת שירותים לרווחת התושבים, הן מבחינת המחיר והן מבחינת איכות הביצוע.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי התקשרותן של מועצות מקומיות בצפון הארץ עם קבלנים וספקים לביצוע עבודות פיתוח בתחומיהן ואת הליכיהן להזמנת שירותים ולרכישת טובין במסגרת פעילותן השוטפת. הבדיקה נעשתה בשש מועצות מקומיות שמספר תושביהן אינו עולה על 7,000 נפש: חורפיש, יסוד המעלה, מגדל, מזרעה, עילבון ופקיעין (להלן - המועצות המקומיות שנבדקו).
הליקויים העיקריים
התקשרויות באמצעות מכרזים
ועדת המכרזים במועצה המקומית עילבון דנה בהצעות מחיר למתן שירותי הנהלת חשבונות עבור המועצה, והמליצה על התקשרות עם משרד רואה חשבון שהועסק בשנים עברו על ידי המועצה, מבלי שהיה בוועדה מניין חוקי ומבלי להתייחס לעמדה המקצועית של הגזבר, שהצביע על אי דיוקים בעבודתו של רואה החשבון בשנים הקודמות.
ועדת המכרזים של המועצה המקומית מזרעה המליצה לפסול מכרז לעבודות בטיחות וחלף זאת לערוך התקשרות עם חברה ללא מכרז - בניגוד לצו המועצות המקומיות, לדיני המכרזים ולסדרי המינהל התקין.
המועצה המקומית מגדל התקשרה - בהתאם לחוות דעת של יועצת משפטית מטעם היועמ"ש של המועצה - עם חברה למתן שירותי הנהלת חשבונות, אף על פי שהייתה הצעה יחידה ולא עמדה בתנאי הסף שקבעה המועצה במכרז שפרסמה.
המועצה המקומית חורפיש התקשרה עם קבלן אשר לא צירף להצעתו את המסמכים הנדרשים בתנאי המכרז ובהם: רישיון קבלן רשום, אישור על ניהול פנקסי חשבונות, תעודת עוסק מורשה וערבות בנקאית.
ועדת המכרזים של המועצה המקומית חורפיש המליצה בפני ראש המועצה להכריז על הצעה שהייתה הזולה ביותר כהצעה הזוכה, בלא שהונח לפני הוועדה אומדן להערכת הצעות המחיר.
המועצות המקומיות חורפיש, יסוד המעלה, מגדל, מזרעה ופקיעין לא קבעו אמות מידה לסטייה סבירה מאומדנים במכרזים שפרסמו, במטרה לאפשר להן לקבוע באופן אחיד ושוויוני אם יש מקום לפסול הצעה במכרז שיש בה סטייה חריגה מהאומדן.
ניהול וביצוע הסכמי התקשרות
במועצות המקומיות חורפיש, מזרעה ופקיעין לא היה רישום מרוכז של החוזים שבינן ובין נותני שירות שונים ולא היה להן מידע מסודר על מועד סיום ההתקשרויות עמם. ברשימות הידניות שערכה המועצה המקומית יסוד המעלה חלק מהחוזים מופיעים ללא תאריך התקשרות, ללא תאריך סיום חוזה ובלי ציון סוג השירות המסופק.
ועדות המכרזים במועצות המקומיות שנבדקו לא ניהלו רשימות של ספקים וקבלנים (ספר ספקים) הרשאים להשתתף במכרזי זוטא, וממילא רשימות כאלו לא היו פתוחות לעיון הציבור כנדרש. המועצות המקומיות אף לא קבעו אמות מידה שלפיהן יפנו אל ספקים ונותני שירות, ולרוב הן התקשרו עם ספקים שאליהם פנו בעבר. בכך נמנעה מהמועצות האפשרות לקיים מכרזי זוטא כדין.
המועצות המקומיות יסוד המעלה ומגדל הזמינו לעתים שירותים ועבודות מספקים על פי הזמנות עבודה בלבד, ללא חתימת הסכמים בכתב המסדירים את הזכויות והחובות של כל צד להסכם.
יזמים, קבלנים ונותני שירות שחתמו על הסכמים עם המועצות המקומיות חורפיש, מזרעה ופקיעין לא המציאו אישורים בדבר קיומם של ביטוחים שנקבעו בכמה מכרזים ובהסכמים שנחתמו עמם, ואף לא המציאו העתקים מפוליסות הביטוח.
המועצה המקומית עילבון אפשרה לקבלן לפינוי אשפה להקטין את גבולות האחריות של ביטוח אחריות צד שלישי, בניגוד לנקבע במכרז.
התקשרויות לקבלת שירותים
המועצות המקומיות חורפיש, יסוד המעלה ופקיעין התקשרו לפני יותר מעשר שנים עם רואי חשבון למתן שירותי הנהלת חשבונות, ללא מכרז או הליך תחרותי אחר, והאריכו את ההתקשרויות מדי שנה.
ראש המועצה המקומית עילבון לא הביא בפני מליאת המועצה את הצעתה של חברה לפינוי אשפה שהייתה זולה מההצעה שעליה החליטה המועצה. במצב זה לא עמד בפני חברי מליאת המועצה מלוא המידע שיש בו כדי להשפיע על גיבוש החלטתם, מידע שהיה בו כדי לחסוך בהוצאות המועצה המקומית.
המועצה המקומית עילבון האריכה את תקופת ההתקשרות עם קבלן לפינוי אשפה למשך שנתיים נוספות, בניגוד לחוות דעתו של היועץ המשפטי שלה ולמרות הליקויים שנמצאו בעבודת הקבלן.
ניגוד עניינים של נבחרים ועובדים
המועצה המקומית חורפיש הזמינה עבודות גינון מחברה שבבעלות אחיו של ראש המועצה מבלי להביא את הנושא לידיעתה ולאישורה של מליאת המועצה; המועצה הזמינה מבנו של חבר מועצה שירות לבניית אתר אינטרנט עבור המועצה; רכשה מחשבים וציוד נלווה וכן הזמינה הכנת תשתיות למחשבים וביצוע עבודות התקנה מעסק שבבעלותו של עובד המועצה האחראי למחשוב במועצה.
יושב ראש ועדת המכרזים במועצה המקומית מגדל לא דיווח למועצה, במסגרת דיון לבחירת ספק למתן שירותים חשבונאיים למועצה, כי אביו עבד עד שנת 2014 כקבלן עצמאי בחברה שזכתה במכרז למתן אותם שירותים.
המועצה המקומית פקיעין התקשרה בהסכם להשכרת מכונות צילום ומתן שירותי תחזוקה למכונות הצילום עם עסק שבבעלותו של עובד המועצה ובת זוגו.
מהנדס המועצה המקומית מזרעה, שיצא לחופשה ללא תשלום מיד לאחר בחירת אחיו באוקטובר 2013 לתפקיד ראש המועצה, אישר בחתימתו באוקטובר 2014 חשבונית מס של חברה קבלנית שביצעה עבודות בטיחות בכבישים פנימיים ביישוב, לצורך שחרור כספי המימון שהגיעו למועצה ממשרד התחבורה והבטיחות בדרכים.
התקשרויות להשכרת נכסים
המועצה המקומית חורפיש מסרה מבנה ציבור של המועצה, שהוקם בכספי מפעל הפיס ויועד לשמש מועדון נוער, לרשותו של יזם, בלי שחתמה עמו כל הסכם המגדיר את מהות ההתקשרות ואת החובות והזכויות של הצדדים. היזם הפעיל במקום עסק פרטי בניגוד לדין, ואולם המועצה לא פעלה לגביית שכירות וארנונה מהיזם המשתמש בנכס.
המועצה המקומית עילבון לא פעלה לגביית הכספים שהגיעו לה ממפעיל קיוסק בבית ספר שבבעלותה, אף על פי שעברו יותר מחמש שנים מאז נוצר החוב.
ההמלצות העיקריות
על המועצות המקומיות שנבדקו לפעול לפי ההסדרים שנקבעו בחקיקה ולהקפיד על עריכת מכרז פומבי או מכרז זוטא בהתאם לסכומי ההתקשרות. גם כאשר התקשרויות פטורות ממכרז, יש לקיים הליך מינהלי סדור, שבמסגרתו ייבחנו כמה הצעות לאותה התקשרות על פי אמות מידה אחידות.
על המועצות המקומיות שנבדקו לקיים את ההליך התחרותי בין מגישי ההצעות באופן חוקי ושקוף, ולהציג בפני מקבלי ההחלטות את כל הנתונים הרלוונטיים שיש בהם כדי להשפיע על ההחלטות המתקבלות במכרזים.
על המועצות המקומיות שנבדקו לנהל ספר ספקים עדכני, שקיומו הוא תנאי מרכזי להתקשרות באמצעות מכרז זוטא, וכן לוודא כי כל נותני השירות רשומים בספר כנדרש ובהתאם לסיווגם המקצועי.
על המועצות המקומיות שנבדקו לנהל פנקס חוזים כנדרש בתקנות. כמו כן, עליהן להבטיח כי פנקס החוזים יהיה עדכני, וישקף את כל ההתקשרויות והחוזים שהיא מבצעת עם נותני שירות.
על המועצות המקומיות שנבדקו להקפיד כי המציעים יעמדו בכל תנאי הסף שנקבעו להשתתפות במכרז, באופן שלא ייווצר מצב בו אחד המציעים יידרש לעמוד בדרישות מחמירות פחות מאלה שנדרשו לקיים יתר המציעים.
על המועצות המקומיות שנבדקו לדרוש מהקבלנים הזוכים במכרזים שהן מפרסמות שימציאו להן את האישורים המתאימים לקיומם של כל הביטוחים הנדרשים על פי המכרז ועל פי ההסכמים עמם. זאת במטרה להבטיח בין היתר כיסוי ביטוחי של נזקי גוף או רכוש שייגרמו כתוצאה מהעבודות שהקבלנים מבצעים מטעם המועצה.
על המועצות המקומיות שנבדקו לערוך עם הספקים ונותני השירותים שהן מתקשרות עמם הסכמי התקשרות בכתב, המסדירים את הזכויות והחובות של כל צד להסכם, ולא להסתפק בהזמנות עבודה כתחליף להסכמים שהרשות המקומית מחויבת בהם.
על המועצות המקומיות המעסיקות יועצים במשך שנים מרובות לסיים את התקשרויות עם היועצים בתום המועד שנקבע בהסכמים עימם, ולקיים הליך תחרותי להתקשרות עם יועצים.
על המועצות המקומיות להסדיר כל התקשרות עם קרובי משפחה של נבחרי ציבור, עובד/ת מועצה או בני/בנות זוגם על פי הוראות החוק ולרענן את הוראות צו המועצות המקומיות לעובדים ולנבחרים.
על משרד הפנים לבדוק את תפקודן של המועצות המקומיות שנבדקו בתחום הרכש וההתקשרויות ולוודא את תיקון הליקויים שהועלו, ולחדד ולרענן את ההנחיות לכלל הרשויות המקומיות בנושא זה.
סיכום
בבסיס חובת המכרזים עומדת החובה החלה על הרשויות המקומיות לנהל את התקשרויותיהן על יסוד תחרות הוגנת, המאפשרת לכל מועמד מתאים להתמודד באופן שווה ולזכות ליחס זהה והוגן, ומממשת את העקרונות של חיסכון ושימוש יעיל בכספי הציבור המופקדים בידיהן.
ממצאי הביקורת מצביעים על כשלים וליקויים שחלקם חמורים בתפקוד המועצות המקומיות שנבדקו, ובכלל זאת בפעולות בנושאי רכש והתקשרויות ובהעסקת יועצים ונותני שירות. בין היתר, הועלו מצבים של ניגודי עניינים בהתקשרויות עם עובדי מועצה ועם מקורבים של נבחרים.
בחלק מהמועצות המקומיות שנבדקו הועלו ממצאים הנוגעים לאופן עריכת המכרזים וניהולם, תוך חשש לפגיעה בעקרון השוויון ובניגוד להוראות שנקבעו בצו המועצות המקומיות. כמו כן, כמה מהן אינן ערוכות להתקשר עם נותני שירות באמצעות מכרזי זוטא בשל היעדר ספר ספקים.
על ראשי המועצות המקומיות שנבדקו ועל נבחריהן, המשמשים כנאמני הציבור, לפעול לתיקון יסודי של הליקויים שעלו בדוח זה, בהתאם לעקרונות השקיפות והשוויון, תוך שמירה על היעילות והאפקטיביות למען רווחת תושביהן.