רקע כללי
בשנת 2016 מנתה אוכלוסיית העיר אשדוד כ-249,000 תושבים, והיא מדורגת בדרגה 5 מתוך 10 בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ראש עיריית אשדוד למן נובמבר 2008 הוא ד"ר יחיאל לסרי. מנכ"ל העירייה הוא מר אילן בן עדי, למן דצמבר 2008. מתוקף סמכותה הקימה העירייה תאגידים עירוניים שישמשו זרועה הארוכה לטיפול במגוון נושאים שבתחום סמכויותיה ותפקידיה. בין השאר העירייה מציעה לתושבים פעילויות תרבות מגוונות, שאותן מקיימות שתי חברות עירוניות: המשכן לאמנויות הבמה הפיס אשדוד בע"מ (להלן - המשכן לאמנויות) והחברה העירונית לתרבות, ספורט ומרכזים קהילתיים באשדוד בע"מ (להלן - החברה העירונית לתרבות). החברות העירוניות נוהגות לחלק כרטיסי הזמנה (כרטיסים חינם, דהיינו ללא גביית תמורה בגינם) לאירועים ולמופעים שהן מארגנות או לאירועים שמארגנים מפיקים אחרים הנערכים בנכסים שבניהולן, הפתוחים לקהל הרחב בתשלום.
ביולי 2003 פרסם מבקר המדינה דוח שעסק בחלוקת כרטיסי חינם לחברי מועצה ולבעלי תפקידים ברשויות מקומיות (להלן - דוח הביקורת מ-2003). בדוח נקבע כי "קבלת כרטיסי חינם על ידי נבחרי ציבור ועובדים ברשויות המקומיות שלא בתוקף תפקידם אסורה". בעקבות הדוח נבחן הנושא בין היתר על ידי היועץ המשפטי לממשלה ומשרד הפנים, והם הוציאו הנחיות לעניין חלוקת הכרטיסים על ידי רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, במטרה לצמצם את היקף התופעה, להבטיח את קיומם של מינהל תקין, שוויון ושקיפות, ולמנוע פגיעה בטוהר המידות. נוהל אחרון של משרד הפנים בנושא פורסם בחוזר מנכ"ל המשרד בדצמבר 2013 (להלן - נוהל משרד הפנים).
ממידע שהתקבל מהמשכן לאמנויות עלה כי בשנים 2017-2014 התקיימו בנכסים של העירייה ושל שתי החברות העירוניות יותר מ-1,000 אירועים ומופעים, חולקו בהם חינם כ-15,700 כרטיסי הזמנה שערכם הכולל כמיליון ש"ח, כשעלותו הממוצעת של כרטיס בודד הייתה כ-60 ש"ח. כרטיסים אלו, בהיותם בעלי ערך כלכלי, הם נכס ציבורי ויש לחלקם בצורה שוויונית ושקופה, על פי תבחינים ברורים וגלויים ובהתאם לעקרונות המשפט המנהלי ולכללי המינהל התקין, כפי שגם נקבע בנוהל משרד הפנים.
לצורך הטיפול בחלוקת הכרטיסים הכין צוות בראשות מנכ"ל העירייה, בשנת 2014, נוהל עירוני ותבחינים לחלוקת הכרטיסים על בסיס נוהל משרד הפנים (להלן - הנוהל העירוני משנת 2014). צוות זה שימש כוועדה מקצועית עירונית (להלן - הוועדה המקצועית) שתפקידה לטפל בהקצאת כרטיסי ההזמנה על ידי העירייה והתאגידים העירוניים.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר-נובמבר 2017, בעקבות תלונות ומידע שהתקבלו במשרד מבקר המדינה, בדק המשרד את נושא חלוקת כרטיסי הזמנה באירועים ובמופעים שהתקיימו בשנים 2017-2014 בעירייה, במשכן לאמנויות ובחברה העירונית לתרבות; במסגרת זו נבדק אם חלוקת הכרטיסים על ידי העירייה ותאגידיה נעשתה על פי הדין, על פי עקרונות המשפט המנהלי וכללי המינהל התקין ובהתאם לנהלים שקבעו משרד הפנים והעירייה.
הליקויים העיקריים
אישור הנוהל העירוני לחלוקת כרטיסי הזמנה
הנוהל העירוני לחלוקת כרטיסי הזמנה משנת 2014 לא הובא לדיון או לאישור מועצת העירייה וכן לא הובא לאישור דירקטוריון החברה העירונית לתרבות, בניגוד להחלטת הוועדה המקצועית מפברואר 2014. במהלך שנת 2017 ובמקביל לעבודת הביקורת בוצעו שני עדכונים לנוהל, וגם הם לא הוצגו לפני מועצת העירייה והדירקטוריונים של המשכן לאמנויות והחברה העירונית לתרבות.
יישום נוהל משרד הפנים והנוהל העירוני
ועדה מקצועית: הרכב הוועדה שנקבע בנוהל העירוני אינו תואם להרכב שנקבע בנוהל משרד הפנים. עד למועד הביקורת הוועדה לא התכנסה קרוב לארבע שנים, ולמעשה כלל לא תפקדה לאחר גיבוש הנוהל העירוני. עד יולי 2017, דהיינו כשלוש שנים לאחר גיבוש הנוהל העירוני, לא מינה מנכ"ל העירייה רכז לוועדה, בניגוד להוראות הנוהל. משלא מונה רכז הרי שלא בוצעו התפקידים שהוטלו על נושא תפקיד זה בנוהל. עובדת שמונתה ביולי 2017 לתפקיד רכזת הוועדה טרם החלה למלאו בפועל.
תבחינים לחלוקת כרטיסי הזמנה לאוכלוסיות נתמכות: התבחינים לא הובאו לאישור מועצת העירייה ולא פורסמו באתרי המרשתת (האינטרנט) של העירייה או של החברות העירוניות (להלן - אתרי המרשתת), כנדרש בנוהל משרד הפנים. למרות זאת המינהל לשירותים חברתיים בעירייה עשה בתבחינים אלו שימוש במשך תקופה ארוכה. מנהל מחלקת החינוך לא היה שותף בקביעת התבחינים, בניגוד לנוהל משרד הפנים.
תבחינים לחלוקת כרטיסי הזמנה: מאז נקבעו התבחינים לחלוקת כרטיסי הזמנה לאוכלוסייה נתמכת, לגורמי תקשורת ולגורמים עסקיים, כארבע שנים לפני מועד הביקורת, העירייה והוועדה המקצועית לא בחנו אותם ואת הצורך בעדכונם בהתבסס על הניסיון שנצבר. העירייה, החברות העירוניות והוועדה המקצועית לא קבעו כללים או תבחינים כנדרש, בכל הקשור להקצאת כרטיסי הזמנה לעובדי העירייה או התאגידים העירוניים שנוכחותם הכרחית בשעת האירוע.
דיווח ובקרה: בעירייה לא פעלו ועדה מקצועית ורכז לוועדה המקצועית, וממילא לא הוכנו דוחות חצי-שנתיים בעניין הקצאת כרטיסי ההזמנה, לא הוגשו דיווחים כאלה למועצת העירייה ולא פורסמו באתרי המרשתת, בניגוד לנוהל משרד הפנים ולנוהל העירוני. עדכון הנוהל העירוני על ידי העירייה בשנת 2017 כלל בין היתר: העברת הסמכות לחלוקת הכרטיסים מהוועדה המקצועית לתאגידים העירוניים, המארגנים ומפיקים חלק מהאירועים, וכן צמצום ההוראות הקשורות בהליכי הבקרה והדיווח על חלוקת הכרטיסים שנקבעו בנוהל העירוני משנת 2014. עדכון הנוהל גם אינו תואם בחלקו להוראות נוהל משרד הפנים.
חלוקת כרטיסי הזמנה על ידי המינהל לשירותים חברתיים בעירייה
בשנים 2017-2014 הקצה המשכן לאמנויות למינהל לשירותים חברתיים כ-1,490 כרטיסים ל-25 אירועים. נמצא כי תיעוד הכרטיסים לקה בחסר, וכתוצאה מכך למינהל לשירותים חברתיים אין מידע על 466 כרטיסי הזמנה בשווי כולל של כ-22,000 ש"ח שקיבל מהמשכן לאמנויות.
עד למועד עריכת הביקורת לא היה למינהל לשירותים חברתיים נוהל עבודה להליך חלוקת הכרטיסים, להליכי המעקב והבקרה על החלוקה ולתיעוד הנדרש לכך. בפועל הועברו הכרטיסים למחלקות בתוך המינהל, ואלה חילקו את הכרטיסים מבלי למסור דיווח על אופן החלוקה למנהלת המינהל או לעוזרת המקצועית שלה (שריכזה את הנושא); הן מצדן לא קיימו בקרה ומעקב על הליך חלוקת הכרטיסים ולא בדקו אם הם נמסרו למי שזכאי לקבלם.
הוועדה המקצועית לא קיימה בקרה במטרה להבטיח כי חלוקת כרטיסי ההזמנה על ידי המינהל לשירותים חברתיים נעשית על פי התבחינים שקבעה. המינהל לא דיווח על אופן חלוקת הכרטיסים לוועדה המקצועית או לכל גורם אחר בעירייה או למשכן לאמנויות.
חלוקת כרטיסי הזמנה על ידי החברה העירונית לתרבות
החברה העירונית לתרבות העבירה לצוות הביקורת בכמה הזדמנויות מידע חלקי ולא מדויק על חלוקת כרטיסי הזמנה לגורמים שונים. כך לדוגמה, במידע הראשוני שהעבירה העירייה לצוות הביקורת, שהתבסס על מידע שקיבלה מהחברה העירונית לתרבות, היא ציינה כי החברה מחלקת כרטיסי הזמנה לכאורה באופן מצומצם ומדוד. בניגוד לכך, ממידע שהעביר המשכן לאמנויות לצוות הביקורת עלה כי באירועים שקיימה החברה העירונית לתרבות באולם המשכן העביר המשכן לחברה כרטיסי הזמנה רבים. כך, בשמונת החודשים הראשונים של שנת 2017 בלבד הועברו לה 756 כרטיסים לחלוקה ב-11 אירועים. רק בעקבות דרישת צוות הביקורת להתייחסות החברה העירונית לתרבות לנתונים החלה החברה באיסוף מידע על חלוקת הכרטיסים. משהועבר המידע נמצאו פערים בין מספר כרטיסי ההזמנה שקיבלה החברה מהמשכן לאמנויות לבין המספר שעליו דיווחה לצוות הביקורת. בהמשך, ולבקשת הביקורת, העבירה החברה נתונים נוספים, אך גם הם לא היו שלמים.
החברה העירונית לתרבות לא דיווחה על חלוקת כרטיסי ההזמנה לעירייה או לוועדה המקצועית, ולא היו ברשותה תיעוד וריכוז נתונים על הליך אישור וביצוע חלוקת כרטיסי ההזמנה כדרוש; ברוב המקרים לא היו לה רשימות של זהות מקבלי הכרטיסים. העברת מידע חלקי ולא מדויק לביקורת והיעדר תיעוד פוגעים פגיעה קשה באפשרות לקיים בקרה על ההליך, ואינם עולים בקנה אחד עם עקרונות של מינהל תקין ושקיפות. במצב דברים זה לא ניתן להבטיח כי העקרונות שהנהלים נועדו להבטיח - שוויון, אי-משוא פנים וטוהר המידות - אכן נשמרו.
חלוקת כרטיסי הזמנה על ידי המשכן לאמנויות
ממועד הכנת הנוהל העירוני בשנת 2014 ועד למועד סיום הביקורת, ההחלטה על חלוקת כרטיסי ההזמנה במשכן לאמנויות התקבלה על ידי מנכ"ל המשכן, ובהיעדרו - על ידי סמנכ"ל הכספים וכוח האדם. הדבר עומד בניגוד להוראות הנוהל העירוני משנת 2014 ולהוראות נוהל משרד הפנים.
חלוקת כרטיסים לגורמי תקשורת: המשכן לאמנויות חילק בשנים 2017-2015, לפחות בעשרה מקרים, יותר משלושה כרטיסים למדיה אחת, בניגוד לתבחינים. חלוקת הכרטיסים לא תמיד הייתה שוויונית, כך שמרביתם חולקו למדיה מסוימת.
חלוקת כרטיסים לעובדים במשכן, בחברה העירונית ובעירייה: על אף האיסור בנוהל משרד הפנים על חלוקת כרטיסי הזמנה לעובדי העירייה והתאגידים העירוניים שנוכחותם באירוע אינה הכרחית, נמצאו מקרים מהם עולה חשש ממשי כי המשכן לאומנויות חילק כרטיסים לעובדים ולבעלי תפקידים בשני התאגידים ובעירייה, שנוכחותם לא נדרשה באירוע ולא התחייבה כחלק ממילוי תפקידם, או שניתן להם יותר מכרטיס אחד. במקרים אלו לא פורט אילו תפקידים על העובדים למלא באותם אירועים ולא הייתה הנמקה להחלטה לתת את הכרטיסים לעובדים אלו דווקא, או לתת יותר מכרטיס אחד לאותו עובד.
חלוקת כרטיסים לגורמים אחרים: בשנים 2017-2015 על פי רוב אישר מנכ"ל המשכן לאמנויות חלוקת כרטיסי הזמנה לגורמים שונים שלא בהתאם לתבחינים שנקבעו בנוהל משרד הפנים ובנוהל העירוני. המשכן לאמנויות לא נימק לרוב את החלטתו, ובחלק מהמקרים כלל לא ברור עבור איזו מטרה חולקו הכרטיסים ובהתבסס על אילו תבחינים. בכל המקרים, שחלקם כללו גם הופעות של אמנים וזמרים ידועים, הוקצו יותר מכרטיס אחד לכל גורם.
חלוקת כרטיסי הזמנה לנבחרים
חלוקת כרטיסי הזמנה לחברי מועצה ולחברי דירקטוריון: בכמה מקרים חולקו כרטיסים לחברי מועצה ולחברי דירקטוריון המשכן לאמנויות לאירועים שלא היה להם אופי ציבורי-רשמי ושהיו חסרי זיקה מובהקת לעירייה, או שניתן להם יותר מכרטיס אחד. הדבר נעשה בניגוד לנוהל משרד הפנים ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
ההמלצות העיקריות
על העירייה לפעול בהקדם לעדכון הנוהל העירוני בהתאם להוראות נוהל משרד הפנים, לאשרו במועצת העירייה ובדירקטוריונים של התאגידים העירוניים, ולפעול על פיו. על התאגידים העירוניים לפעול על פי הוראות הנהלים בכל הקשור לחלוקת כרטיסי הזמנה.
על העירייה להקים ועדה מקצועית בהתאם להרכב שנקבע בנוהל משרד הפנים, ולדאוג לכינוסה. על העירייה, המשכן לאמנויות והחברה העירונית לתרבות לפעול בהקדם לקביעת תבחינים לחלוקת כרטיסים לעובדים שנוכחותם באירוע הכרחית. כן עליהם לפעול על פי התבחינים שקבעה העירייה לחלוקת כרטיסי הזמנה לגורמים השונים, ולקדם הקמת מנגנוני רישום, דיווח, בקרה ופרסום בכל הנוגע לחלוקת כרטיסי הזמנה, תוך שמירה על שוויוניות, הגינות, שקיפות ואמות מידה ציבוריות בחלוקתם. על מועצת העירייה והדירקטוריונים של התאגידים העירוניים לקיים הליכי פיקוח ובקרה סדורים על חלוקת הכרטיסים כדי למנוע הישנותם של הליקויים שעלו בדוח, ובהם חלוקת כרטיסי הזמנה שלא על פי הנהלים וללא תיעוד, וכן למנוע פגיעה בעקרונות המשפט המנהלי וכללי המינהל התקין בחלוקה.
על העירייה, באמצעות הוועדה המקצועית שמנכ"ל העירייה עומד בראשה, לערוך בדיקה מקיפה ויסודית על אופן חלוקת כרטיסי ההזמנה, לרבות הטיפול בכרטיסים שלא נמצא להם תיעוד, בשנים 2017-2014, בין היתר בתאגידים העירוניים; עליה לבדוק אם התהליך נעשה על פי סדרי המינהל התקין, ולנקוט את הצעדים המתחייבים מממצאי בדיקה כזו. כמו כן, על העירייה לתת את הדעת לעדכון הנוהל העירוני מאוקטובר 2017, שעל פיו הועברה האחריות לחלוקת הכרטיסים מידי הוועדה המקצועית העירונית לידי התאגידים העירוניים בניגוד להנחיות משרד הפנים, שכן הממצאים מלמדים שמקבלי ההחלטות בשני התאגידים שנבדקו לא הקפידו על חלוקת הכרטיסים על פי התבחינים ואמות המידה שקבעו היועץ המשפטי לממשלה, משרד הפנים והעירייה, וחילקו אותם בחוסר שוויוניות ובחוסר שקיפות.
סיכום
כלל יסוד הוא שעובדי הציבור פועלים כנאמני הציבור: "עובדי הציבור, משלהם אין להם ולא כלום. כל שיש להם, למען הציבור יש להם". כדי לקדם את חובותיה כנאמן הציבור על הרשות הציבורית לזכות באמון הציבור בה, בנבחריה ובעובדיה. חלוקת כרטיסי הזמנה על ידי רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים למופעים או לאירועים הייתה וממשיכה להיות קרקע פורייה להפליה ולחוסר שוויון בין מקבלי כרטיסי ההזמנה לבין תושבים המשלמים עבור הכרטיסים, ואף משתתפים למעשה במימון האירועים באמצעות תשלום מסים וארנונות. תופעה זו מוכרת גם במוסדות אחרים במדינה, והיא אכן מטרידה. הבדיקה הנוכחית נעשתה בעיר אשדוד בעקבות תלונה ומידע שהתקבלו במשרד מבקר המדינה, אך יש מקום לבדוק את הנושא ב"מרחבים" נוספים.
בשנים 2017-2014 התקיימו בנכסים שונים של העירייה ושל שני התאגידים העירוניים שלה - החברה העירונית לתרבות והמשכן לאמנויות - יותר מ-1,000 אירועים ומופעים, ובהם חולקו כ-15,700 כרטיסי הזמנה, שערכם הכולל עמד על כמיליון ש"ח. מכלול הממצאים המתוארים בדוח מצביעים על כך שבכל הקשור לחלוקת כרטיסי ההזמנה העירייה והתאגידים העירוניים שלה פעלו בהליכים פגומים, בחוסר שוויוניות ושקיפות ובניגוד לכללי המינהל התקינים - דבר העלול לפגוע באמון הציבור בהם. הוועדה המקצועית שמתפקידיה לבחון ולאשר חלוקת כרטיסי הזמנה לא התכנסה, והעירייה לא קיימה את הוראות משרד הפנים וההוראות שקבעה בכל הקשור לחלוקת הכרטיסים. הממצאים בדוח מלמדים שהעירייה התרשלה בתפקידה לפקח על הליך חלוקת הכרטיסים ולהבטיח כי היא תיעשה על פי אמות המידה והתבחינים שנקבעו - דבר שהוביל לחלוקת כרטיסים שלא כדין. במהלך הביקורת נמסר לעובדי משרד מבקר המדינה מידע חלקי, לא מדויק ובחלקו גם לא מהימן על חלוקת הכרטיסים, תוך כדי פגיעה בסדרי המינהל התקין.
הממצאים הרבים שהועלו בדוח מעלים חשש להליך לא תקין של חלוקת כרטיסי הזמנה, ובחלק מהמקרים אף עולה חשש למשוא פנים בחלוקתם. על העירייה והתאגידים העירוניים לתקן את הליקויים שהועלו בדוח זה. על העירייה מוטלת אחריות לשמירה על נכסי הציבור לרבות כרטיסים למופעים. תכליתו של הדין בנושא הכרטיסים היא להבטיח טוהר מידות בשירות הציבורי, ובכך לחזק את אמון הציבור ברשויות השלטון ולמנוע תחושה בציבור שעובד הציבור מקבל את שאינו מגיע לו. על משרד הפנים לבחון אם יש מקום להטיל חיוב אישי על נושאי משרה ובעלי תפקידים שהיו שותפים לחלוקת הכרטיסים שלא כדין - בהתבסס על חוזרי מנכ"ל משרד הפנים.