עיריית פתח תקווה
הקצאת מקרקעין ללא תמורה
דוח מעקב
דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010, בפרק
"עיריית פתח תקווה - הקצאת מקרקעין ללא תמורה", עמ' 617
רקע כללי
שטח השיפוט של עיריית פתח תקווה (להלן - העירייה) הוא כ-35,730 דונם. על פי נתוני משרד הפנים, מספר תושבי העיר הוא 257,944. מר איציק ברוורמן מכהן כראש העירייה משנת 2013. במרץ 2014 הכריז שר הפנים על עיריית פתח תקווה "עירייה איתנה".
לעיריית פתח תקווה זכויות בנכסים שונים, ובהם קרקעות ומבנים המשמשים לצורכי הציבור. חלק מהנכסים נמצאים בשימושה הישיר של העירייה לצורך מתן השירותים העירוניים, ואחרים מוקצים לגופים ללא מטרת רווח (להלן - עמותות) לצורך מתן שירותים בעלי אופי ציבורי. הקצאת קרקע או מבנה לעמותות נועדה לאפשר את קיומן של פעילויות ציבוריות שאינן ניתנות מאת הרשות המקומית עצמה והמשרתות קהלים שונים בתחום הרשות. אגף הנכסים בעירייה (להלן גם - האגף) מופקד על ניהול נכסיה.
קרקעות הן משאב יקר הנמצא לרוב במחסור. בניהול הקרקעות שברשותן משמשות הרשויות המקומיות כנאמנות הציבור, ולפיכך עליהן להשתמש בהן ולחלקן בזהירות, בשוויוניות ומתוך שמירה על מכלול האינטרסים של הציבור. העמדת קרקעות ציבוריות לרשות גופים חיצוניים, גם אם רק לזמן מוגבל, היא הליך בעל משמעויות נרחבות, ולעתים יש בה משום קביעת עובדות לדורות. על העירייה לדאוג לניהול תקין של הקרקעות שברשותה.
בספטמבר 2001 פרסם מנכ"ל משרד הפנים את הנוהל "הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" ובהמשך פרסם לו כמה תיקונים (הנוהל, לרבות התיקונים לו, להלן - נוהל הקצאות). הנוהל נועד להסדיר הקצאת קרקע או מבנה בפטור ממכרז ללא תמורה (או בתמורה סמלית) מאת רשויות מקומיות לגופים הפועלים בתחום הרשות בנושאי חינוך, תרבות, דת, בריאות, רווחה וכיוצא באלה, כדי לסייע בפעולותיהם לטובת הציבור (להלן - הקצאת קרקע). הנוהל נועד לקדם בתחום הקצאת קרקע: מינהל תקין, שוויון, חיסכון, יעילות, שקיפות וטוהר המידות.
הביקורת הקודמת בנושא הקצאת מקרקעין ללא תמורה לצורכי ציבור בתחום שיפוטה של העירייה פורסמה בדוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010 (להלן - הביקורת הקודמת או הדוח הקודם).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט עד נובמבר 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - הביקורת או ביקורת המעקב) שנועדה לבדוק את אופן התיקון של עיקר הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. מלבד זאת נבדקו תלונות שהתקבלו במשרד מבקר המדינה בשנים 2016 - 2017 בנושא זה.
הליקויים העיקריים
רישום חלקי של נכסי העירייה וניהולם
פנקס הזכויות במקרקעין של העירייה אינו כולל את כלל נכסי העירייה, כנדרש בתקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), התשכ"ז-1967, ולפיכך גם המידע בספר ההקצאות, הכולל רישום כל ההקצאות של נכסי העירייה, אינו מעודכן.
ליקויים בטיפול העירייה בהסדרת הקצאתם של מקרקעיה לפי נוהל הקצאות
במועד סיום הביקורת, מתוך 283 נכסים (מבנים או קרקעות) שהיו בשימוש עמותות והיו אמורים לעבור הליך הקצאה: רק 75 (כ-27%) מוסדרים, 137 (כ-48%) נמצאו בהליך הסדרה, ו-71 (כ-25%) לא החלו כל עיקר בהליך הקצאה.
העירייה איפשרה למשתמשים בנכסים ללא הקצאה להמשיך להשתמש בנכסים במשך שנים ולא נקטה פעולות אפקטיביות להוצאתם מהנכס, להסדרת השימוש בו או לחיובם בתשלום דמי שימוש ראויים. כמו כן איפשרה העירייה לעמותות להמשיך להשתמש בנכסים ללא תשלום דמי שכירות וללא תשלום הוצאות החזקתם (את הוצאות החשמל והמים שילמה העירייה).
בעת הסדרת השימוש של בתי כנסת בנכסים על פי נוהל הקצאות לא בחנה העירייה אם אכן עדיין קיימת נחיצות לאותו שימוש ציבורי בקרקע בהתאם לפרוגרמה העירונית.
עמותות המפעילות מוסדות חינוך ממשיכות לפעול בנכסי העירייה, חלקם במבנים ללא היתר בנייה כדין, ללא הסדרת ההקצאה כנדרש, וממילא גם ללא מתן הזדמנות לתושבים להביע את התנגדותם לפני ועדת ההקצאות וללא מתן מענה לטענותיהם.
העירייה איפשרה לעמותות המפעילות מוסדות חינוך להיכנס לנכסיה שלא בהתאם לנוהל הקצאות וללא חתימה על חוזי שכירות ומתן ערבויות מתאימות. העירייה לא עשתה מאומה כשהעמותות המשיכו להשתמש בנכסים מתוך סירוב לחתום על חוזי שכירות וללא תשלום דמי שכירות.
העירייה לא הכינה נוהל לתהליך הטיפול בבניית מבנים למוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי על קרקעותיה, כנדרש בהחלטתה בנושא זה.
ההמלצות העיקריות
על העירייה להחיש את השלמת סקר הנכסים ואת עדכונו המלא, ובהתאם לכך עליה לעדכן את ספר ההקצאות.
בנושא הסדרת השימוש של בתי הכנסת, מכיוון שהעמותות משתמשות במבנה זה שנים, ונוכח תלונות תושבים על מחסור במבני ציבור ועל השימושים הנעשים במבני הציבור, על העירייה לבחון אם עדיין נחוץ שימוש זה בשכונה המסוימת.
על העירייה למנוע מעמותות את השימוש בנכסיה ללא הליך הקצאה כדין או ללא תשלום דמי שכירות בהתאם למכרז מבני ציבור.
אם אין העמותות מסדירות את שימושן בנכס בהליך הקצאה כדין, על העירייה לנקוט את האמצעים המשפטיים העומדים לרשותה, לרבות פעולות מרתיעות ויעילות להוצאתן מהנכס.
ראש העירייה - מי שעל פי חוק אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על העירייה יבוצעו כראוי ולפי הדין - חייב לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותו, להסדרת הקצאתם של המקרקעין ולתיקון הליקויים שצוינו בדוחות מבקר המדינה.
במסגרת דוחות הביקורת המפורטים שעושה משרד הפנים עליו לבדוק ולוודא את תקינות הסדרת הקצאתם של המקרקעין, לרבות תיקון הליקויים שהועלו בדוחות הביקורת של משרד מבקר המדינה.
סיכום
ממצאי הבדיקה מלמדים כי העירייה לא תיקנה את הליקויים שמבקר המדינה העיר עליהם בדוח הקודם. התנהלות העירייה בכל הקשור להקצאות קרקע אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות שנקבעו בנוהל הקצאות, בפסיקה ובכללי מינהל תקין.
תפקודה הלקוי של העירייה, הימנעותה מנקיטת צעדים אפקטיביים ואוזלת ידה מלמדים לכאורה על העלמת עין מכוונת ואף על הסכמה שבשתיקה להמשך השימוש בנכסי העירייה ללא הקצאה כדין ולהפרות החוק. בהתנהלות העירייה יש משום זלזול במשאבי הציבור והזנחתם, עידוד להמשך הפרת החוק מצד העמותות, פגיעה בשוויון בין התושבים ברשות והנצחה אפשרית של מצבים שאינם עולים בקנה אחד עם האינטרס הציבורי ועם צורכי התושבים.
במתן האפשרות לעמותות להמשיך ולהשתמש בנכסים עירוניים לאורך שנים רבות ללא הסדרת השימוש על פי נוהל הקצאות, העירייה מונעת את האפשרות לתקן עוולות עבר ולהתאים את ההקצאות לצרכים העכשוויים של תושבי האזור מתוך בחינה אם השימוש הנוכחי הוא המיטבי עבורם; מונעת מהם את זכות הטיעון לגבי סוג השימוש הנחוץ להם; מעודדת עמותות להתעלם מהוראות הנוהל ולהפר את החוק ואת כללי המינהל התקין; ופוגעת בעקרון השוויון.
על העירייה לפעול לאלתר להסדרת ההקצאות על פי נוהל הקצאות ועל פי העקרונות שהתווה בג"ץ; למנוע מעמותות להשתמש בנכסיה ללא הליך הקצאה כדין או ללא תשלום דמי שכירות בהתאם למכרז מבני ציבור; ולפעול לאלתר לפינויו של גוף המחזיק בנכס עירוני ואינו מסדיר את ההקצאה בתוך פרק זמן סביר על פי דרישת העירייה.