הביקורת הפנימית בצה"ל

פעולות הביקורת

בנושא הביקורת הפנימית בצה"ל נבדקו בעיקר סוגיות מרכזיות, כפי שהן משתקפות בגופי הביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים. כמו כן נבדק טיפול המטה הכללי בסוגיית הביקורת הפנימית בצה"ל. הביקורת נערכה בצה"ל; בדיקות השלמה נעשו ביחידת מבקר מערכת הביטחון שבמשרד הביטחון.

נערכה ביקורת בנושא הפעלת מערך כלי הטיס הבלתי מאוישים בעימות עם הפלסטינים ובפעילות ביטחון שוטף. נבדקו בעיקר התפיסה להפעלת מערך זה בעימות עם הפלסטינים; עדכון התכנית לבניין הכוח של המערך; וביצוע משימות של איסוף מודיעין חזותי בעימות עם הפלסטינים, לרבות באמצעות כלי טיס בלתי מאוישים אזרחיים. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד הביטחון ובתעשייה האווירית לישראל בע"מ.

נבדק שילוב אמצעים טכנולוגיים במעברים ובמכשול שמרחב התפר. הביקורת התמקדה בשילוב אמצעים אלה במערכים המרכזיים של המכשול במרחב התפר: הגדר, התצפית במרחב המכשול, המעברים וחדרי המלחמה (חמ"לים). כמו כן נבדק נושא הכשרת כוח האדם הייעודי להפעלת המערכות הטכנולוגיות ולאחזקתן. הביקורת נערכה בצה"ל. בדיקות השלמה נעשו במטה ללוחמה בטרור שבמועצה לביטחון לאומי, בשירות הביטחון הכללי, במשטרת ישראל, במשרד התחבורה, ברשות שדות התעופה וברפאל - הרשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ.

נערכה ביקורת בנושא הטיפול של צה"ל בחיילים מאוכלוסיות חלשות. נבדקו בעיקר: יישום מדיניות סף הגיוס; סדרי המיון של מיועדים לשירות ביטחון (מלש"בים) בעלי נתונים אישיים נמוכים למתן פטור משירות ביטחון או לגיוס במסלולים השונים; והטיפול בחיילים ובחיילות במסלולי ה"מרכז לקידום אוכלוסיות מיוחדות" (מקא"ם), "חיילות הגיוס המיוחד" (חג"ם) ו"מרכז הקידום" (מרו"ם). הביקורת נערכה בצה"ל, ובאגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה.

נבדקו דרכי הטיפול של צה"ל בחיילים הזקוקים לסיוע כלכלי. הביקורת הקיפה בעיקר שלושה תחומי סיוע: מתן תשלומי משפחה למשפחת חיילים, טיפול כלכלי בחיילים בודדים וסיוע לחיילים באמצעות מתן תווי קנייה. הביקורת נערכה בצה"ל.

תקציר

ביקורת פנימית הינה, "פעילות אובייקטיבית ובלתי תלויה של בדיקה וייעוץ שנועדה להבטיח, להוסיף ערך ולשפר את הפעילות הארגונית. היא מסייעת לארגון להשיג את יעדיו באמצעות יישום גישה שיטתית ומקצועית שנועדה להעריך ולשפר את האפקטיביות של ניהול הסיכונים, הבקרה ותהליכי ההנהגה הניהולית בארגון". זאת להבדיל מבקרה, המהווה חלק מהתהליך הניהולי-ביצועי, שנועד לוודא יישום מלא ונאות של יעדי הארגון.

מחלקת הבקרה והמעקב בצה"ל (להלן - מחלקת בו"ם) מוגדרת מאז הקמתה בשנת 1976, כגוף הביקורת, הבקרה והמעקב המרכזי בצה"ל. בפקודת הארגון של מחלקת בו"ם מפברואר 1994 הוגדרו תפקידיה העיקריים כלהלן: לבצע בקרה על תהליך מימוש החלטות הרמטכ"ל ואגף המטה הכללי שבמטכ"ל (להלן - אג"ם); לבצע ביקורות כשירות וכוננות וביקורות נושאיות בכלל יחידות צה"ל, ולבצע מעקב אחר תיקון הליקויים; לתאם ולתכנן ביקורות בכלל יחידות צה"ל, כולל תכנון גרף ביקורת שנתי ברמת המטה הכללי; ולרכז בצה"ל את התחומים הקשורים בתורת הביקורת.

נוסף על מחלקת בו"ם קיימים בצה"ל גופי ביקורת ובקרה באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, וביניהם: ענף ביקורת ומעקב באגף המודיעין, ענף הבקרה והביקורת באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה, מבקר הזרוע לבניין הכוח ביבשה וקצין ביקורת חילי בחיל הים. לפי נתוני מחלקת בו"ם מפברואר 2003, היו בצה"ל 80 גופי ביקורת ובקרה באגפי המטכ"ל, בזרועות ובפיקודים המרחביים, ובהם כ-100 קצינים בשירות סדיר וכ-650 אנשי מילואים, שאליהם מצטרפים לצורך קיום הביקורות כ-450 קצינים ונגדים בשירות סדיר מגופי מטה שונים.

יחידת מבקר מערכת הביטחון, שהוקמה בשנת 1976, מבצעת אף היא ביקורות בצה"ל. היחידה כפופה לשר הביטחון, ולפי הוראת הפיקוד העליון, היא מהווה גוף ביקורת, פיקוח וייעוץ, שבאמצעותו עומדים שר הביטחון, הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון על הכשירות, הכוננות, הסבירות והחוקיות של פעילות מערכת הביטחון על כל מרכיביה.

להלן הממצאים העיקריים שעלו בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בחודשים אוגוסט 2004 - ינואר 2005 בנושא הביקורת הפנימית בצה"ל.

א. לא קיימת בצה"ל תפיסת ביקורת אחידה ומשותפת לכלל גופי הביקורת, ואף לא עקרונות מנחים, שפה משותפת ונהלים בסיסיים אחידים לביצוע ביקורת. בהיעדר תפיסה צה"לית מחייבת בתחום הביקורת, שממנה אמורים כלל גופי הביקורת בצה"ל לגזור עקרונות ונהלים לעבודתם, נפגעת יכולתה של הביקורת למלא את ייעודה. שעה שחלק מגופי הביקורת בצה"ל פועלים ללא פקודות ארגון ונהלים כתובים בתחום הביקורת, הגדירו לעצמם גופי ביקורת אחרים "תפיסות" ו"תורות" משלהם.

ב. בצה"ל אין הבחנה בין ביקורת לבין בקרה. טשטוש תחומים זה בא לידי ביטוי בשימוש שגוי במונחים אלה ובפעולות המכונות בקרה וביקורת, שבחלקן הגדול מהוות בקרה בלבד. במצב דברים זה, נפגעת יכולת גופי הביקורת לבצע את פעילות הביקורת באופן בלתי תלוי בגוף המבוקר, ומצטמצמים המשאבים המופנים לביקורת.

ג. אין בצה"ל מדדים וסרגלי ביקורת אחידים לביקורות כוננות וכשירות, ולא נקבעו עקרונות מנחים לשקלול ממצאים ולהערכה כוללת של הגופים המבוקרים בביקורות אלה.

ד. עם הקמתה בשנת 1976 הוכפפה מחלקת בו"ם לראש אג"ם ולא לראש הארגון - ראש המטה הכללי. במהלך השנים שונתה פעמיים כפיפותה של מחלקת בו"ם באופן שהביא לפיחות במעמדה: בשנת 1994 היא הוכפפה לעוזר ראש אג"ם, ובשנת 1999 היא הועברה מהאג"ם - שהוא האגף הבכיר באגפי המטה הכללי, הנושא באחריות מטה לתיאום ולהכוונה של אגפי המטה הכללי, הזרועות ושאר הגופים הכפופים לרמטכ"ל - לכפיפות ראש אגף המיבצעים במטה הכללי. בדצמבר 2004 אישר הרמטכ"ל לשנות שוב את כפיפות מחלקת בו"ם ולהכפיפה לסגן הרמטכ"ל. יוצא אפוא, שבמשך 10 שנים הוחלט שלוש פעמים על שינוי בכפיפותה של מחלקת בו"ם, דבר המצביע על היעדר תפיסה מגובשת בנוגע למקומה של הביקורת הפנימית בצה"ל.

אין אחידות בכפיפותם של גופי הביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, ובמקרים רבים הם אינם כפופים, על פי פקודות הארגון של גופים אלה, במישרין לראשי הארגונים.

ה. על גופי ביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים הוטלו גם תפקידים נוספים, כמו בטיחות וניהול ידע. בכך נגרמת פגיעה ביכולתם לבצע ביקורות, בראש ובראשונה בשל הפגיעה בעיקרון חוסר התלות בגורמי הביצוע ובעיקרון האובייקטיביות והן בשל הצורך לייחד קשב למשימות נוספות.

ו. מחלקת בו"ם אינה מתכננת ואינה מבצעת ביקורות בתדירות הנדרשת על פי הוראת הקבע המחייבת בנושא.

ז. צה"ל לא קבע הגדרה לתפקידים הקשורים בביקורת פנימית ברמות השונות ולא את הדרישות מנושאי תפקידים אלה, לרבות ההכשרה הנדרשת או הרצויה. לא קיימת אחידות בתקני התפקידים של הקצינים העומדים בראש גופי הביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, וקיימת חוסר אחידות בתוארם של ממלאי תפקידים אלה.

ח. במחלקת בו"ם לא קיים איסוף, תיעוד וריכוז מידע הקשור בתוצאות הביקורות שנערכות בצה"ל - לא ידני ולא ממוחשב, כך שלא ניתן לנתח את תוצאות הביקורות לפי יחידות או לפי נושאי ביקורת.

ט. למרות העיסוק המתמשך של המטה הכללי במשך 15 השנים האחרונות בבעיות הביקורת הפנימית, בין השאר, באמצעות מינוי ועדות לבחינת הבעיות המרכזיות, לא ניתן פתרון לבעיות אלה עד מועד סיום הביקורת.

י. גם סוגיית המבקר הפנימי לצה"ל לא סוכמה, למרות העיסוק המתמשך בה במשך 10 השנים האחרונות. הנחיית הרמטכ"ל מפברואר 2002 - כי הוא מאשר ביצוע עבודת מטה להגדרה מחודשת של מעמד גופי הביקורת הפנימית בצה"ל, כך שמחלקת בו"ם תוגדר כמבקר הפנימי הפורמלי של צה"ל - לא מומשה.