רקע כללי
היישוב חצור הגלילית הוקם בשנת 1953 בצפון הארץ. בשנת 1956 הוכרז היישוב כמועצה מקומית (להלן - המועצה). שטח השיפוט של המועצה הוא כ-5,300 דונם. בדצמבר 2014 מנתה אוכלוסיית המועצה, לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כ-8,900 נפש וכ-2,600 בתי אב. המועצה מדורגת באשכול השלישי בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה . ראש המועצה הנוכחי, מר שמעון סויסה, מכהן בתפקידו משנת 2008; מנכ"ל המועצה הוא מר אמנון אסולין; הגזבר הוא מר יוסי מצה; היועץ המשפטי הוא עו"ד יעקב קרני ומהנדס המועצה הוא מר ישראל יעקובי.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2015 עד פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המועצה ואת אופן טיפולה בנושאים האלה: ניהול והקצאה של נכסי מקרקעין, רישוי עסקים, אכיפת דיני רישוי עסקים והטלת ארנונה כללית. בדיקות השלמה בוצעו בגופים אלה: הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אצבע הגליל שהמועצה כלולה במרחב התכנון שלה (להלן - הוועדה המקומית); היחידה לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים מחוז הצפון; רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י); הרשות הארצית לכבאות והצלה במחוז הצפון, הגליל העליון והמזרחי (להלן - רשות הכבאות); ומשרד הבריאות נפת צפת (להלן - משרד הבריאות).
הליקויים העיקריים
ניהול והקצאה של נכסי מקרקעין
למועצה יש זכויות בנכסי מקרקעין מסוגים שונים המשמשים אותה ונמצאים בתחום שיפוטה (להלן - נכסים): מוסדות חינוך, תרבות, ספורט, רווחה, בתי כנסת וכו'. את רוב הנכסים החכירה לה רמ"י. מהנדס המועצה אחראי גם לניהול ספר נכסים ולהקצאת קרקע לצורכי ציבור.
הבדיקה העלתה כי המועצה לא מינתה רשם נכסים ולא ניהלה פנקס מיוחד לרישום זכויותיה במקרקעין (להלן - ספר נכסים) כנדרש בתקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות הרישום או התקנות), וכתוצאה מזה לא היה לה מידע מעודכן על נכסיה. בבדיקה של 19 נכסים ברמ"י נמצאו חוזי חכירה של שישה נכסים שהחכירה רמ"י למועצה, ואולם למועצה לא היו העתקים שלהם, ואף לא היו לה הסכמים לחכירת 45 נכסים נוספים מ-150 הנכסים שהיא בעלת הזכויות בהם. המועצה אף לא רשמה בלשכת רישום המקרקעין את זכויותיה ב-56 נכסי מקרקעין שחתמה עם רמ"י על חוזים להשכרתם.
השכרת מבנה בשכירות משנה
בשנת 2015 פרסמה המועצה מכרז להשכרת מבנה בשכירות משנה. ועדת המכרזים בישיבתה בפברואר 2015 החליטה להמליץ לראש המועצה לחתום על הסכם להשכרת המבנה עם הזוכה במכרז. עד יוני 2016 לא חתמה המועצה על הסכם עם הזוכה במכרז. בשל העיכוב בחתימה נמנעו מהמועצה הכנסות אפשריות מדמי שכירות במשך 14 חודשים - ממאי 2015 - יוני 2016 בסכום כולל של כ-146,000 ש"ח.
השכרת מבנה
באפריל 2008 חתמה המועצה עם שוכר, על חוזה להשכרת מבנה ששטחו 156 מ"ר. תקופת השכירות נקבעה לשנה עם אופציה לשלוש שנים נוספות - עד אפריל 2012. הבדיקה העלתה כי השוכר החזיק במבנה עד דצמבר 2014 (כ-80 חודשים), ואולם המועצה גבתה ממנו דמי שכירות רק בעבור שנת השכירות הראשונה, ובעבור כ-68 החודשים הנותרים לא נגבו ממנו דמי שכירות, שיכלו להכניס לקופת המועצה כ-150,000 ש"ח.
בסוף שנת 2014 פרצה שריפה במבנה וכתוצאה ממנה ניזוק המבנה והשוכר נטש אותו. המועצה לא עמדה על מימוש זכויותיה כלפי השוכר, לא ביטחה את הנכס במקומו ולא חייבה אותו בהוצאות הביטוח - כפי שנקבע בחוזה. ולפיכך - בעת שארעה השריפה המבנה לא היה מבוטח ולא היה כיסוי ביטוחי לנזקי האש שנגרמו למבנה.
הקצאת קרקע לעמותות: המועצה הקצתה קרקע לשש עמותות בלי שעמדה על קיומם של הוראות הנוהל של משרד הפנים להקצאת קרקעות ומבנים על ידי הרשות המקומית - הגוף המבקש תמיכה לא הגיש לה בקשות בכתב ואף לא מסמכים נלווים. המועצה אף לא חתמה חוזים עם העמותות הנ"ל.
הקצאת בית כנסת לעמותה והשכרתו למטרות מסחריות: בשנת 1998 הקצתה המועצה בית כנסת בשטח של 251 מ"ר לעמותה. בפועל נבנו בבית הכנסת עוד 60 מ"ר מעל המותר בהיתר הבנייה שהוצא בינואר 2011 וכן חדרי אירוח בשטח של 143 מ"ר שלא לפי ההיתר. העמותה השכירה את אולם האירועים של בית הכנסת למטרות מסחריות מפברואר 2013. המועצה והוועדה המקומית לא נקטו צעדים נגד העמותה בגין בנייה שלא לפי ההיתר והשכרת האולם למטרות מסחריות.
הכנת פרוגרמה לשטחי ציבור: לפני שהקצתה המועצה את המקרקעין לגופים השונים היא לא ערכה סקר צרכים ואף לא הכינה תכנית לקביעת ייעודי הקרקעות בהתחשב בצורכי הציבור ובאוכלוסיית היישוב.
פיקוח על השימוש בקרקע: המועצה לא פיקחה על המבנים והמקרקעין שהעמידה לרשות הגופים השונים כאמור לעיל.
רישוי עסקים
מאגר מידע בלתי מעודכן
במאגר המידע של המועצה לא היו נתונים עדכניים על מספרם, סוגיהם ותכליתם של עסקים טעוני רישוי. כמו כן לא נכללו בו שישה עסקים שנכללו במאגר המידע של רשות הכבאות.
לפי נתוני המועצה בפברואר 2016 פעלו בתחומה 163 עסקים טעוני רישוי. בכללם 43 (כ-26%) עסקים בתחום המזון, ארבע תחנות דלק, 40 (כ-24%) בתי מלאכה, 12 מפעלים, בית מלון אחד וקניון. 75 (כ-46%) מהעסקים האמורים פעלו ללא רישיון עסק.
עסקים שפעלו ללא רישיון עסק
המועצה לא אכפה על כל העסקים הפועלים בתחומה את חובת רישוי העסקים: בפברואר 2016 פעלו במועצה 43 עסקי מזון טעוני רישוי. 28 מהם פעלו ללא רישיון עסק. ארבעה מ-12 המוסכים פעלו ללא רישיון עסק; תשע מ-12 המספרות פעלו ללא רישיון עסק; כמו כן פעלו ארבע מחמש הנגריות ללא רישיון עסק.
קניון הגליל העליון: בתחום המועצה פועל "קניון הגליל העליון" ללא אישורים של המשטרה, משרד הבריאות ורשות הכבאות.
מפעל: בתחום שיפוטה של המועצה פועל מפעל. במועד הביקורת נמצא כי המועצה אפשרה לו לפעול משנת 2010 ללא אישור רשות הכבאות וללא רישיון עסק.
היעדר פיקוח על העסקים
המועצה לא מינתה מפקחים על העסקים הפועלים בתחום שיפוטה כדי לפקח ולאכוף עליהם את הוראות חוק רישוי העסקים, ולפיכך לא היה ביכולתה לעקוב אחר עסקים הפועלים ללא רישיון עסק. רק בינואר 2016 מינתה המועצה מפקחת שמבצעת ביקורת על העסקים שבתחום שיפוטה של המועצה.
אי-אכיפת החוק נגד עסקים ללא רישיון
המועצה לא נקטה את אמצעי האכיפה שהקנה לה החוק נגד עסקים הפועלים ללא רישיון עסק, ואף לא נקטה צעדים נגד עסקים שרשות הכבאות ומשרד הבריאות מצאו בהם ליקויים שיש בהם כדי לסכן את שלום הציבור ואת בריאותו.
ליקויים בהטלת ארנונה כללית
חיוב נכסים בארנונה בשיעור נמוך מהנדרש
בשנים 2014 ו-2015 סיווגה המועצה לצורך חיוב בארנונה 19 עסקים שלא בהתאם לסיווג שנקבע בצו המסים שלה, ובעקבות זה חייבה אותם בארנונה בסכום נמוך בהרבה מזה שנקבע בצווי המסים שלה. ההפרש בחיובי הארנונה ל-19 עסקים בשנים האמורות הסתכם בכ-258,000 ש"ח לשנה.
עררים על חיוב בארנונה
היעדר רישום מעודכן של העררים: הרישום של העררים שהוגשו למועצה בשנים 2014 ו-2015 לא היה מעודכן ולא נכללו בו העררים שהטיפול בהם הסתיים. בהיעדר רישום מעודכן נמצאו 19 עררים שוועדת הערר טרם הכריעה בעניינם ולא הופיעו ברישום.
עיכובים בקביעת מועד הדיון בעררים: תהליך הטיפול בעררים היה לקוי, ותשובותיו של מנהל הארנונה לוועדת הערר שדנה בעניינם נמסרו באיחור ניכר, וחלו עיכובים בקביעת מועדי הדיונים של ועדת הערר בעררים לתקופה שנעה לעתים אף בין חצי שנה עד שנה.
ההמלצות העיקריות
על המועצה לפעול להסדרת זכויותיה בנכסי המקרקעין שלה, כדי למנוע פגיעה במעמדה ולוודא שנכסיה ינוצלו ביעילות.
בשל עברות הבנייה והשימוש שלא כדין בנכסי המקרקעין של המועצה, על המועצה לפעול בשיתוף רמ"י והוועדה המקומית להגברת הפיקוח והשמירה על נכסי המקרקעין שלה.
נמצאו ליקויים חמורים בתחום של רישוי עסקים שיש בהם כדי לסכן את שלום הציבור ואת בריאותו. על המועצה והגורמים המופקדים על מתן אישורים ועל הפיקוח לפעול בסדירות ובאופן אינטנסיבי לאכיפת דיני רישוי עסקים.
על המועצה לבדוק את סיווגם של כלל הנכסים שפועלים בתחום שיפוטה ולחייבם בתשלומי ארנונה לפי צווי המסים שקבעה.
מן הראוי שהמועצה ומזכירות ועדת הערר יפעלו כדי לקדם את הדיון בעררים המוגשים ולמנוע עיכובים שלא לצורך, העלולים לפגוע בעוררים ואף להקשות עליה לשרת את הציבור.
סיכום
ממצאי הבדיקה מלמדים על מחדלים וכשלים בתפקודה של המועצה המקומית חצור הגלילית בנושאים שנבדקו: ניהול והקצאה של נכסי מקרקעין, רישוי עסקים והטלת ארנונה כללית.
המועצה לא ניהלה את נכסי המקרקעין כנדרש, כי לא היו לה פנקסי מקרקעין מעודכנים, ולפיכך אין לה מידע על כל המקרקעין שיש לה זכויות בהן, והיא לא דאגה לרשום את זכויותיה בלשכת רישום המקרקעין. המועצה הקצתה מקרקעין לעמותות ולגופים שונים שלא לפי הוראות הדין. כמו כן הועלו ליקויים חמורים בנוגע להשכרת נכסי המועצה.
עסקים רבים הפועלים בתחום שיפוטה של המועצה פעלו ללא רישיונות עסק ואישורים מהגורמים המוסמכים. בחלק מהעסקים נמצאו ליקויים שיש בהם כדי לסכן את שלום הציבור ובריאותו.
המועצה קבעה לעסקים סיווג לצורך חיוב בארנונה שאינו תואם את הסיווג שנקבע בצווי המסים שלה, ובשל כך חייבה אותם בארנונה בסכום נמוך מזה שנקבע בצווי המסים שלה. טיפולה של המועצה בעררים הנוגעים לארנונה היה לקוי וכתוצאה מזה נגרמו עיכובים בדיונים של ועדת הערר.
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי בעקבות עבודת הביקורת ובמהלכה החלה המועצה לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת בנושאים ניהול והקצאה של נכסי מקרקעין, רישוי עסקים והטלת ארנונה כללית.
על ראש המועצה ושומרי הסף במועצה: היועץ המשפטי, הגזבר, המנכ"ל ומהנדס המועצה לתת את דעתם על הליקויים החמורים שהועלו לעיל, להפיק את הלקחים ולפעול כמתחייב מאחריותם ומהסמכויות שהוענקו להם בחוק.
על משרד הפנים, כמאסדר של הרשויות המקומיות, להפעיל את הסמכויות שהוקנו לו בחוק ולעקוב באופן שוטף אחר פעולות המועצה כדי למנוע את הישנותם של הליקויים.