גיוס עובדים ואיוש משרות בשירות המדינה נעשה על ידי משרדי הממשלה ועל ידי נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות), המופקדת כגוף-על על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי האנוש בשירות המדינה. להחלטה על קבלת עובד לשירות המדינה ולקידומו משמעות כבדה, משום שהניידות ואפשרות הפיטורים בשירות המדינה מוגבלות בהשוואה לשוק הפרטי בשל המעמד של עובד קבוע, שמקבל עובד המדינה לאחר תקופת ניסיון. חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, כללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים, בחינות ומבחנים), התשכ"א-1961 (להלן - כללי המכרזים), והוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) מתווים את דרך המלך לגיוס ולקידום של עובדים בשירות המדינה: הכרזה על משרה פנויה ואיושה באמצעות מכרזים. מטרתם להבטיח הליך מיון ואיוש משרה מיטבי, אגב מתן הזדמנות שווה לכל מועמד ובחירה של הטוב מבין המועמדים.
משרד מבקר המדינה בדק את סדרי איוש המשרות והערכת המועמדים באמצעות מדגם סטטיסטי מייצג של 88 תהליכי איוש משרות, שכללו 115 מכרזים, שבוצעו בשנים 2002 ו-2004 בנציבות ובכמה משרדי ממשלה (משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד החקלאות ומשרד הרווחה), ובאמצעות בדיקה של מכרזים נוספים שעלו בבדיקת ביצוע שלבים ספציפיים בהליך המכרז.
1. הוראות התקשי"ר קובעות כי הנציבות תאשר העסקה לפני מכרז רק במקרים יוצאים מן הכלל. בג"ץ קבע כי העסקת עובדים לפני מכרז פוגעת פגיעה של ממש בעיקרון של מתן הזדמנות שווה לכל המועמדים. הביקורת במשרדים שנבדקו העלתה כי הנציבות איפשרה העסקת עובדים לפני מכרז כדבר שבשגרה ולא אכפה את הוראות התקשי"ר; בשנים 2002-2004 ביותר ממחצית (55%) מהמכרזים הפומביים שנכללו במדגם התמודדו מועמדים שכבר הועסקו במשרה המוכרזת או במשרה מקבילה. בכל המכרזים האלה זכו המועמדים האמורים. התופעה שכיחה בעיקר במשרד המשפטים ובמשרד האוצר, שבהם התמודדו מועמדים שהועסקו לפני המכרז ב-66% וב-80% מהמכרזים הפומביים, בהתאמה.
2. גיוס כלכלנים לאגף התקציבים במשרד האוצר וגיוס משפטנים למשרד המשפטים נעשה באופן שיטתי באמצעות העסקה לפני מכרז. נוסף על כך, הביקורת העלתה כי הליך המיון והבחירה באגף התקציבים חרג מהוראות כללי המכרזים והתקשי"ר: הליך הבחירה לא היה שוויוני - לא לכל המועמדים ניתנה הזדמנות להיבחן באגף בתקציבים, והיו מועמדים שנדחו בשל גילם בניגוד לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988; תפקידה של ועדת הבוחנים רוקן מתוכן, משום שאגף התקציבים הביא לפניה רק מועמדים שעמדו בהצלחה בראיונות אצלו והועסקו בו לפני המכרז.
עוד עלה בביקורת שמשרד המשפטים ראה בעבודה בפועל לפני מכרז את המבחן המיטבי להתאמתו של המשפטן לעבודה, ולכן העדיף שבמכרזים פומביים יזכו משפטנים שהועסקו במשרד לפני מכרז. לאור בקשת משרד המשפטים, שחשש שהמועמדים שכבר הועסקו בו לא יעמדו בדרישות הבחינות בכתב, ביטלה הנציבות את הבחינות בכתב שנועדו למיון המועמדים לפני הריאיון בוועדת הבוחנים. בכך נפגע עיקרון היסוד החוקתי של השוויון, באשר לא כל המועמדים במכרז קיבלו את ההזדמנות להוכיח את כישוריהם על ידי העסקה לפני מכרז. זאת ועוד, לפי התקשי"ר, עובד חדש עובר תקופת ניסיון לבדיקת התאמתו לעבודה, ולכן אין מקום ואין צורך ליצור תקופת ניסיון דה-פקטו בניגוד לכללים.
3. הליך מיון המועמדים שמבצעת הנציבות כולל כמה שלבים ובהם בחינות בכתב, מרכז הערכה ובחינה בעל פה לפני ועדת בוחנים. מן הראוי היה שהליך זה יהיה שוויוני, יבוסס על אמות מידה ברורות וקבועות מראש וינומק אם חרג מהן. ואולם נמצא שהליך המיון וקביעת מספר המועמדים שיעברו משלב מיון אחד לאחר הושפעו, בחלק מהמכרזים שנבדקו, מלחצים של המשרדים על מנהלת אגף בחינות ומכרזים בנציבות, גב' מאירה עזר (להלן - מנהלת האגף) לקדם את מועמדותם של עובדים מסוימים - עובדים שהועסקו במשרדים עוד לפני המכרז והישגיהם בבחינות לא היו הגבוהים ביותר. יש לראות בחומרה הפעלת לחצים מסוג זה על ידי כל משרד, ובחומרה יתרה כשהיא באה מצד גורמים בהנהלות משרדים האמונים על שלטון החוק (משרד המשפטים) ועל שמירה על הקופה הציבורית (משרד האוצר). מנהלת האגף חרגה מכללי המכרזים ומהוראות התקשי"ר כדי לאפשר את בחירתם של מועמדים שהועסקו לפני מכרז על ידי קביעת סף המעבר משלב מיון אחד למשנהו לפי מקומם של מועמדים אלה במדרג הציונים במבחנים, ועל ידי שינוי כלי המיון במהלך המכרז. החלטות אלה של מנהלת האגף לא נומקו, ואינן עולות בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ועם עקרונות היסוד של המכרזים.
4. בלשכת נציב שירות המדינה הועסקה, לפי בחירתו של נציב שירות המדינה עו"ד שמואל הולנדר, עובדת במשרת עוזרת הנציב - משרת אמון. הבדיקה העלתה שהנציב הבטיח לעובדת, בתקופת כהונתה כעוזרתו, משרה בכירה אחרת, דבר שאינו תקין. אחר כך פעל לקדם אותה בדרך סיבובית לתפקיד סמנכ"ל למינהל בנציבות ללא מכרז כנדרש מנציבות שירות המדינה האמונה על המינהל התקין בכל השירות הציבורי. עוד העלתה הבדיקה כי נציב שירות המדינה המשיך להעסיק את העובדת, בנוסף לתפקידה כסמנכ"ל למינהל גם בתפקיד של עוזרת הנציב. שילוב כזה חותר תחת עיקרון ההפרדה החדה והברורה בין משרות אמון ומשרות מקצועיות-ביצועיות שהיא ממושכלות היסוד שקובע התקשי"ר, ודבר זה עלול לשמש תקדים לא ראוי בשירות המדינה.
5. הנציבות והמשרדים שנבדקו לא פנו לממליצים אותם פירט וציין המועמד בטופס הגשת המועמדות ולמעסיקיו הקודמים, כדי לבדוק את מהימנות ההמלצות בכתב ולהעשיר את המידע המונח לפני ועדת הבוחנים, ואף ועדות הבוחנים לא עשו זאת. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר מערך שיטתי של פנייה לממליצים ולמעסיקים של כל המועמדים ותיעוד הולם, נמנעת מוועדת הבוחנים קבלת משוב אמין מסביבת עבודתו של המועמד שישלים את המידע המובא לפניה.
הוראות התקשי"ר קובעות כי אם מתמודד במכרז עובד מדינה, על המשרד להגיש לוועדת הבוחנים את תיק גיליונות ההערכה של העובד, הכולל הערכות שנתיות שיש למלאן במועד קבוע בכל שנה. המשרדים שנבדקו לא מילאו את הוראות התקשי"ר בדבר מילוי גיליונות ההערכה השנתיים של העובדים והעברתם לוועדות הבוחנים, והנציבות לא אכפה את קיום ההוראות בעניין זה. לוועדות הבוחנים הועברה בדרך כלל הערכת עובד אחת בלבד שמולאה לקראת המכרז, ועל כן עלולה להיות מושפעת משיקולים לא ענייניים יותר מחוות דעת שנתית.
6. כללי המכרזים קובעים שאם ניגשו יותר משמונה מועמדים למכרז יש לקיים בחינות ולזמן לבחינה בעל פה בוועדת הבוחנים שמונה מועמדים בלבד. בפועל, הליך המיון, שמטרתו לנפות מבין עשרות ולעתים מאות מועמדים באופן שוויוני ומקצועי את קומץ המועמדים שייבחנו בעל פה, לא התבצע במשרדים שנבדקו: במרבית המכרזים שעלו במדגם לא כלל הליך המיון בחינות או מרכזי הערכה כשהדבר נדרש לפי הכללים; במכרזים שבהם בוצע הליך מיון מלא או חלקי, ספק אם ההליך היה יכול לנבא ברמת אמינות סבירה את הצלחתו של המועמד בתפקיד.
עקב כך, הבחינה בעל פה לפני ועדת בוחנים שימשה כלי המיון המרכזי, ופעמים רבות היחיד, להערכת כישוריהם של המועמדים ולבחירת הזוכה במכרז. הבחינה בעל פה נעשתה באמצעות ריאיון שיעילותו ככלי מיון הייתה נמוכה, בין היתר כיוון שהבוחנים לא זומנו לפני כינוס הוועדה לעיון בנתוני המועמדים ולהכנת הריאיון; ועדות הבוחנים לא קבעו לפני בחינת המועמדים שאלות אחידות הנוגעות למצבים הנגזרים מעולם התוכן של העיסוק ולהתאמתו של המועמד למשרה, ומאפשרות השוואה הוגנת יותר ביניהם; הנציבות לא השתמשה באפשרות לזמן לוועדה בוחן-יועץ - פסיכולוג או מומחה בתחום המקצוע של המשרה - העשוי לתרום לוועדה בעיקר בהכנת השאלון ובהנחיית ההתרשמות מהמועמד.
7. התקשי"ר קובע כי חבר ועדת בוחנים לא יחווה דעתו לגבי מידת התאמתו של מועמד למשרה במכרז ולא יראה במפורש או בדרך אחרת כי יש לו דעה מוקדמת ביחס למידת התאמתו של אותו מועמד למשרה המוכרזת. בביקורת אותרו שלושה חברי ועדה שהשתתפו בוועדות בוחנים למרות שהמליצו על מועמדים למכרז.
8. כללי המכרזים והנחיות הנציבות מחייבים את ועדת הבוחנים ברישום ציונים בגיליונות הציונים, שאמורים להיות כלי העזר העיקרי להערכת המועמדים. במרבית המכרזים שעלו במדגם חברי ועדות הבוחנים לא קיימו במלואם כללים והנחיות אלה. גיליון הציונים מציע תחומי הערכה, ובסמכות הוועדה לשנותם ולשקללם על פי שיקול דעתה. לא נמצאו מסמכים המלמדים כי ועדת בוחנים כלשהי דנה בהתאמה של תחומי ההערכה לדרישות המשרה הנדונה ובשקלולם.
ועדת הבוחנים רשאית להעדיף מועמד שבגיליונות הציונים ציוניו נמוכים משל האחרים, אך היא חייבת לנמק את החלטתה בפרוטוקול ישיבת הוועדה ולעגנה בנתונים שלפניה. בחמישה מכרזים שעלו במדגם בחרה ועדת הבוחנים מועמדים שציונם בגיליון הציונים היה נמוך משל אחרים ללא הנמקה ראויה. בכל חמשת המכרזים לא סוכמו הציונים בגיליון הציונים, ונימוקי הוועדות לא הסתמכו על המסמכים שהוגשו להן ועל הציונים בתחומי ההערכה שהוזכרו בהנמקה, ויש שאף סתרו מסמכים וציונים אלה. זאת ועוד, בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות לא פורטו עיקרי הדיון הנוגעים לניהולה התקין של הוועדה ולהחלטותיה. הדבר פגע ביכולתה של הנציבות לקיים פיקוח ובקרה על ועדת הבוחנים.
9. כללי המכרזים אינם מאפשרים לפסול מראש מועמדים העומדים בתנאי הסף של המכרז. אולם בבדיקה נמצא כי באחד המכרזים הפומביים למשרה בנציבות, בחנו חברי ועדת הבוחנים, על פי הנחיית הנציב, את המסמכים שהגישו המועמדים, ועל פיהם פסלו שמונה מועמדים בלי לתת להם את הזכות להיבחן.
10. התקשי"ר קובע כי כאשר עומדת להתפנות משרה ולדעת הסמנכ"ל למשאבי אנוש יהיה הכרח למלא אותה, עליו להתחיל לטפל בה מבעוד מועד כדי שכל שלבי הטיפול יסתיימו עם התפנות המשרה. ככל שאיוש המשרה מתעכב גוברים הלחצים להעסקה לפני מכרז על השפעתה השלילית על תוצאות המכרז. אולם במכרזים שעלו במדגם לא אוישה שום משרה עם התפנותה, ותהליך איוש המשרות היה ארוך: כשנדרש מכרז פומבי, נמשך תהליך האיוש הכולל בממוצע 11 חודשים, והתהליך הארוך ביותר נמשך יותר משנתיים.