1. ריבוי תפקידי המשטרה והעלייה בהיקף הפשיעה ובמידת תחכומה הגדילו בהתמדה את העומס המוטל עליה ומנעו ממנה לטפל בכל התלונות המופנות אליה. הדברים אמורים בייחוד בכל הנוגע לעבירות נפוצות, שאינן פשע. תלונות על עבירות אלה נגנזות, לעתים קרובות ללא חקירה ובלא שהוטלה על החשודים סנקציה כלשהי בידי המשטרה או בידי רשות אכיפה אחרת. גניזה של תלונות בנסיבות אלה יש בה כדי לפגוע בכושר ההרתעה של המשטרה ובאיכות החיים של הציבור.
נוכח העומס הרב המוטל עליה נדרשה המשטרה לקבוע סדרי עדיפויות בעבודתה, אגב הקפדה על איזון נאות בין חובתה לקבל כל תלונה ולפעול לאכיפת החוק נגד החשודים בביצוע של העבירות ובין הצורך להתמקד בחקירת תיקים בעלי עניין לציבור, שיש סיכוי להביא לדין את החשודים בהם. לשם כך גיבשה המשטרה בסוף שנות התשעים, מכוח סמכותה לפי סעיף 59 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, את "מדיניות התעדוף".
המטרה העיקרית של מדיניות התעדוף הייתה לייעל ולשפר את עבודת המשטרה על ידי קביעת קריטריונים אחידים לטיפול בתלונות, שיקבעו אילו תלונות לגנוז ללא חקירה (בעבירות שאינן פשע), ובאילו להתמקד (כשיש סיכוי להביא את החשודים לדין). התלונות שלא ייחקרו במשטרה יטופלו באמצעות מנגנונים חלופיים. מדיניות זו נועדה להקל את העומס מעל המשטרה, ובתוך כך לצמצם את הפגיעה בכוח ההרתעה שלה ובהרגשת הביטחון של האזרח.
משרד מבקר המדינה בדק את הליכי הגיבוש של מודל התעדוף ואת יישומו. נושאים אחדים נבדקו באמצעות מדגם סטטיסטי מייצג של 821 תיקים: מהם 579 שלא נחקרו אלא נגנזו מהיעדר עניין לציבור בחקירתם ו-242 תיקים שנחקרו ולאחר מכן נסגרו מהיעדר עניין לציבור בהעמדה לדין.
ממצאי הביקורת העלו שמרכיבים מרכזיים של מודל התעדוף לא יושמו, ואחרים יושמו חלקית ללא בקרה ושקיפות ראויים. להלן הממצאים העיקריים:
2. גיבוש מדיניות התעדוף: היועץ המשפטי לממשלה הדגיש במשך שנים כי מן הראוי לקיים שיתוף פעולה בין המשטרה ובין משרד המשפטים וכל גוף ציבורי אחר לשם קביעת מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה. לפי תפיסתו, מדיניות זו דרושה במיוחד לטיפול בעבירות הנפוצות, שיש מקום נרחב יותר להימנע מחקירתן או מהגשת תביעה בגינן משיקולים של היעדר עניין לציבור. היועץ המשפטי לממשלה אחראי גם להפעלת מנגנונים חלופיים למערכת האכיפה הפלילית ולבחינת חלופות להליכי הענישה הפלילית. למרות זאת, המשטרה לא התייעצה עם היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לגיבוש מדיניות התעדוף. לכן, בין היתר, נפגעה יכולתה של המשטרה לקדם את פיתוחם של מנגנוני טיפול חלופיים להליך הפלילי. נוכח הצורך במדיניות מרכזית ואחידה של חקירה ותביעה, עליה עמד היועץ המשפטי לממשלה, ואחריותו לקיומה היה עליו להשתתף באופן פעיל בגיבוש ובנקיטת מדיניות בכל הנוגע לקביעת העבירות שלא ייחקרו, לקביעת אמות המידה להחלטה על אי-חקירה ולפיתוח מנגנוני טיפול חלופיים, אולם נמצא שהוא לא עשה כן.
3. מודל התעדוף הדגיש את חשיבות השימוש במנגנונים חלופיים להליך הפלילי בטיפול בעבירות שאינן פשע. לפי המודל, השיקול של קיום גורם חלופי שיוכל לפעול באפקטיביות, לצד שיקולים הנוגעים לחומרת העבירה ולנסיבותיה, יובא בחשבון בהחלטה שלא לחקור תלונות שאין בהן עניין לציבור. אולם, המשטרה לא קידמה את פיתוחם של מנגנונים כאמור ולא השתמשה מספיק במנגנונים קיימים.
(א) העברה של תלונות לטיפולן של רשויות חוקרות אחרות: למשרדי ממשלה ולגורמים שלטוניים אחרים מוקנות, לפי חוקים שונים, סמכויות דומות לאלה של שוטרים ובהן סמכויות חקירה, חיפוש ותפיסה. למרות שלפי מודל התעדוף היה צריך להעביר לטיפולן של רשויות אלה יותר תלונות על עבירות שאינן פשע, לא קידמה המשטרה העברת סמכויות לרשויות חוקרות נוספות, לא יזמה ולא הצטרפה ליוזמות של גופים אחרים להעברתן. כך למשל, לא הייתה המשטרה שותפה ליוזמה של משרד הפנים ושל עיריות גדולות לתיקון פקודת העיריות (נוסח חדש) משנת 2004 להקנות, בחקיקה ראשית, סמכויות חקירה, חיפוש ותפיסה גם לפקחים של רשויות מקומיות, כדי לשפר את אכיפת החוק בנושאים מוניציפליים הפוגעים באיכות החיים של התושבים.
(ב) הקנס המינהלי הקבוע בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, הוא מנגנון חלופי נוסף שנועד בין היתר להקל את העומס מעל מערכת האכיפה, לרבות המשטרה. לפי חוק זה, במקום עונש שנגזר בתום הליך פלילי מוטל על מבצע עבירה עונש של קנס כספי ולא מתקיים הליך פלילי בבית משפט. הוועדה לבדיקת מבנה מערכת בתי המשפט הרגילים בישראל ופרקליטות המדינה המליצו, לפני יותר מחמש שנים, להרחיב את תחולת חוק העבירות המינהליות גם על עבירות נפוצות שאינן פשע, במקרים שלדעתן יש בענישה הכספית כדי להרתיע. ואולם, המשטרה והיועץ המשפטי לממשלה לא נקטו פעולות כדי להרחיב את תחולת חוק העבירות המינהליות.
(ג) העברה ליחידות אחרות בתחנת המשטרה - שילוב משרד הסיור ומרכזי השיטור הקהילתי בטיפול בתלונות הוא אחד מרכיבי מודל התעדוף. התערבותם של גופים אלה בפתרון סכסוכים משקפת גישה קהילתית חלופית להליך הפלילי. בסמכותם לגשר, להזהיר, לייעץ ולהנחות את הצדדים, כדי לפתור את הסכסוך שבעטיו הוגשה התלונה. למרות זאת לא שולבו משרדי הסיור בטיפול בתלונות, וההסתייעות במרכזי השיטור הקהילתי אינה אלא מעטה.
4. יישום מדיניות התעדוף: נוהל "ניתוב ותעדוף במשרד החקירות (gating)", מפרט את אופן הסינון והסיווג של תלונות על עבירות שאינן פשע. המטרה היא לאתר, בשלב מוקדם, תלונות שייגנזו ללא חקירה ולרכז את המשאבים בטיפול בתיקים הראויים לחקירה - תיקים שיש עניין לציבור בחקירתם ושגדולים הסיכויים להצליח בהם, במובן של הבאת החשודים לדין.
(א) על פי נוהלי המשטרה מותר לגנוז תלונה על עבירה שאינה פשע בשל היעדר עניין לציבור בחקירה, ולסווג אותה בהליך של "אי-תביעה", בלי לפתוח תיק חקירה (תיקי פ"א). מטרתו של סיווג זה היא, בין היתר, להגן על החשוד מפני פגיעה בשמו הטוב כתוצאה מפתיחת תיק חקירה.
מידע על ההחלטה לגנוז תלונה ללא חקירה נכלל ברישומים שהמשטרה מוסמכת לנהל לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981. בעניין רישומים אלה לא נקבעו בחוק האמור תקופת התיישנות וזכות עיון. מידע זה דרוש למשטרה לצורך מלחמתה בפשיעה, ואולם הוא מועבר לגופים שמחוץ למשטרה, דבר הפוגע בשמו הטוב של החשוד ועלול לגורם לו נזק.
מאז סוף שנות התשעים חזרו והצביעו גורמים שונים במחלקת החקירות והתביעות שבאגף החקירות במטה הארצי של המשטרה על ליקויים בסיווג תלונות בהליך "אי-תביעה" ובכלל זה אי-מימוש תכליתו המקורית של הליך זה למנוע, בנסיבות מסוימות, מחשודים סטיגמה פלילית. כל זאת, משום שגם מידע על תיקים שנגנזים ללא חקירה נכלל ברישומים המשטרתיים ומועבר לפי חוק המרשם הפלילי לגופים מחוץ למשטרה. הגורמים האמורים הציעו לבטל את הליך "אי-התביעה" ולפתוח לחשודים רק תיקי חקירה (פ"א), שייגנזו ללא חקירה בשל היעדר עניין לציבור בחקירתם.
למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת, כשמונה שנים מאז הומלץ לראשונה לבטל את הליך "אי-התביעה", לא הסתיים הדיון בנוגע לביטולו. מודל התעדוף מיושם אפוא במסגרת הקיימת של הליך "אי-תביעה" בלי שהוסדרה והובטחה הגנה ראויה לחשודים.
(ב) נוהל התעדוף כלל בעבירות שאינן פשע רשימת עבירות שלא ייחקרו אלא אם כן יש לתחנת המשטרה עניין מיוחד בחקירה. אשר לעבירות שאינן ברשימה, יוחלט אם לחקור או לגנוז על פי שיטת ניקוד המביאה בחשבון את סיכויי ההצלחה לגלות מי העבריין ולהעמידו לדין, ותבחינים הקשורים למידת העניין שיש לציבור בעבירה שנעברה כגון: אופיים של הקורבן ושל החשוד וחומרת העבירה ונסיבותיה.
הועלה שהנוהל לא השיג את אחת ממטרותיו העיקריות - יצירת אמצעי שיסייע לראשי משרדי החקירות להחליט על פתיחת חקירה או על גניזה ויבטיח אחידות בטיפול בתלונות מעין אלה. בבדיקת תיקי המדגם נמצא, שככלל לא נעשה שימוש בשיטת הניקוד שנקבעה בנוהל. עוד עולה שברוב המכריע של התיקים שנבדקו היה יישום שיטת הניקוד מביא לידי החלטה המחייבת לפתוח בחקירה, שכן התבחין הנוגע לסיכויי הצלחת החקירה העלה את סכום הנקודות מעל לסף המחייב פתיחת חקירה.
עוד הועלה במדגם, שבמסגרת התעדוף נגנזו ללא חקירה כ-34% מהתיקים אף שהיה מקום לברר, טרם קבלת ההחלטה, פרטים נוספים על החשוד או על נסיבות העבירה. כמו כן נמצא שלמרות החובה לנמק את ההחלטות, ב-42% מהתיקים לא פורטו כלל הנימוקים לגניזת התלונה או שההנמקה לא הייתה מספקת - לא עמדו בתבחינים העיקריים או שהייתה סתירה בהנמקה או שהנימוק היה לקוני (44%). יש בכך פגיעה בכללי מינהל תקין, ועולה חשש שגניזת תלונות ללא חקירה נעשית ב"יד קלה".
(ג) אף על פי שהרישומים המשטרתיים מזיקים לחשודים, לא הסדיר נוהל התעדוף נושא זה: לא נקבע באילו נסיבות גניזת תלונה ללא חקירה טעונה רישום פרטי החשוד ברישומים המשטרתיים, ובאילו נסיבות אפשר להימנע מכך. עוד הועלה, שלמרות המלצת מחלקת חקירות ותביעות במשטרה להודיע לחשוד שתלונה נגדו נגנזה ללא חקירה, בכמחצית מתיקי המדגם נמצא שלא נשלחו הודעות כאלה. משרדי החקירות גם אינם מקפידים לשלוח למתלוננים הודעה על גניזת תלונותיהם ללא חקירה אף שהדבר מתחייב על פי חוק סדר הדין הפלילי - בכ-40% מהתיקים שנגנזו נמצא שלא נשלחה למתלונן הודעה על תוצאות הטיפול בתלונתו ובדבר זכותו לערור על ההחלטה.
5. ארגון עבודת משרד החקירות: לפי נוהל התעדוף נדרש ארגון מחדש של עבודת משרד החקירות, כדי לווסת את עומס העבודה, לייעל ולשפר את תהליך הטיפול בתלונות. הועלה ששינויים ארגוניים חשובים, ובהם שילוב קציני חקירות משפטנים בעבודת החקירות, לא נעשו כלל במשרדים רבים או שנעשו חלקית בלבד. לא תמיד יושמו גם הוראות הנוהל הנוגעות לחלוקת המשרד לצוותי עבודה לפי סדרי עדיפויות הנקבעים בהתאם לסוג העבירה והפוטנציאל החקירתי שלה. החוקרים בדרגים השונים, בתחנות ומחוץ להן, גם לא השתמשו באמצעי הבקרה והפיקוח, שהותאמו למודל התעדוף, כדי למדוד ולהעריך את יישומו ואת מידת האפקטיביות שלו וכדי להבטיח שאין גונזים ללא חקירה תיקים שיש עניין לציבור בחקירתם.
6. מודל התעדוף נועד בין היתר לשפר את איכות החקירה - להגדיל את מספר כתבי האישום שיוגשו בידי התביעה ולהקטין את מספר התיקים שייגנזו או יוחזרו למשרד החקירות לשם השלמת חקירה. על השגת יעד זה אפשר ללמוד מפעילות התביעה המשטרתית. לפי סיכום הפעילות של המשטרה בשנים 2004-2001, דווקא בשנת 2001 - השנה שקדמה ליישום המודל - היו תפוקות איכותיות יותר לפי שלושת המדדים האלה - ומשנת 2002 ועד 2004, שבהן הייתה אמורה להיות מיושמת מדיניות התעדוף, פחת בהדרגה שיעור תיקי החקירה שהסתיימו בהגשת כתבי אישום, וגדל בהדרגה שיעור התיקים שהתביעה החזירה למשרדי החקירות לשם השלמה או שנסגרו בידי התביעה.