מאז קום המדינה הוקמו על פי חוקים שונים יותר מ-50 תאגידים המכונים תאגידים סטטוטוריים (להלן - תאגידים סטטוטוריים או תאגידים) לצורך ביצוע תפקידים שלטוניים. כל אחד מהתאגידים הוקם בחוק נפרד (להלן - החוק המכונן), ובו נקבעו, בין היתר, תפקידיו וסמכויותיו של התאגיד; הגופים שינהלו אותו והרכבם; סדרי האישור של תקציב התאגיד; והשר הממונה על ביצוע החוק.
הליכי אכיפת המשמעת בחלק מהתאגידים הסטטוטוריים מושתתים על חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 (להלן - חוק המשמעת), ועל התקנות שהותקנו על פיו, כמות שהם או בשינויים; בכך נוצרת זיקה מסוימת (בהתאם לתחולת החוק) בין חלק מתאגידים אלה ובין נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בתאגידים אחרים מתנהלים הליכי אכיפת המשמעת גם על פי הסכמי עבודה קיבוציים או על פי הסכמים כאלה בלבד.
בחודשים אפריל-אוקטובר 2005 בחן משרד מבקר המדינה את הליכי אכיפת המשמעת בתאגידים סטטוטוריים. נבחנו 17 תאגידים שהעסיקו 50 עובדים ויותר, ולצורך ביצוע הבדיקה התבקשו התאגידים לענות על שאלונים; בארבעה מהתאגידים האמורים - המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת), מכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים), והרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות שמירת הטבע) - נעשתה בדיקה מפורטת של נושא המשמעת. בדיקות השלמה נעשו בנש"ם ובמשרד המשפטים. נוסף על כך נבחנו ענייני המשמעת בבנק ישראל. נוכח מעמדו של הבנק, השונה מזה של תאגיד סטטוטורי "רגיל" בין השאר בכך שלא קיימת זיקה בינו לבין שר מסוים, יובאו הממצאים וההמלצות לגביו בפרק נפרד.
פעולות להסדרת הטיפול במשמעת בתאגידים
1. כל אחד מהתאגידים הסטטוטוריים במדינה הוקם בתהליך נפרד, ולא עקב החלטה כללית עקרונית. גם החלת חוק המשמעת על תאגידים סטטוטוריים נעשתה באותו אופן - ללא שיטה מוגדרת ולא על פי אמות מידה או שיקולים מנחים.
2. בשנת 1992 מינה שר המשפטים דאז מר דן מרידור מועצה לתאגידים ציבוריים (להלן - המועצה). ביוני 2003 פרסמה המועצה דוח, ושתיים מהמלצותיו העיקריות היו לחוקק חוק מסגרת בעניין התאגידים הסטטוטוריים ולהקים רשות לתאגידים ציבוריים, כמענה למתח שנוצר בין הצורך לפקח על פעילותו של התאגיד לבין הצורך לשמר את עצמאותו. עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2005, לא יושמו ההמלצות האמורות. נוכח ממצאים בנוגע להעסקת קרובי משפחה ברשות שדות התעופה, התריע מבקר המדינה לפני ראש הממשלה במכתב מאוגוסט 2005 כי יש צורך בהסדר שיבטיח פיקוח ובקרה נאותים על התאגידים הסטטוטוריים. בתשובה למבקר המדינה מנובמבר 2005 הודיע ראש הממשלה כי נושא הפיקוח על התאגידים נמצא על סדר יומו, וכי הוא הטיל על היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה ועל משרד המשפטים לקדם את המלצות המועצה לחוקק חוק מסגרת בעניין התאגידים הסטטוטוריים ולהקים רשות לתאגידים ציבוריים.
סוגיות באכיפת המשמעת
1. הטיפול בתלונות: כאשר מוגשת לגוף ציבורי תלונה כל שהיא - לרבות תלונה אנונימית - סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים בארגון ייתנו עליה את הדעת ויחליטו באשר לאופן הטיפול בה. אפשר שיוחלט שלא להמשיך בטיפול בתלונה, משום שהמידע המובא בה מופרך או משום שהיא נראית קטנונית וקנטרנית; אפשר שיוחלט להתחיל בבדיקה סמויה של התלונה או אף בבדיקה גלויה; ואפשר אף שיוחלט להעביר את התלונה לחקירת משטרה. תהליך הטיפול בתלונה, תהא אשר תהא ההחלטה בעניינה, חייב להיות מנומק ומתועד. אולם, בתאגידים אחדים שנבדקו לא היו מסמכים המעידים שגורם כלשהו קיבל החלטה באשר לאופן הטיפול בתלונות.
2. תיעוד הטיפול בתלונות הציבור: כדי להבטיח את תקינות פעולותיו של התאגיד ואת אמון הציבור במערכת הציבורית, שהתאגיד הוא חלק ממנה, על הנהלת התאגיד לטפל בתלונות הציבור על עובדי התאגיד. נמצאו תלונות אחדות של הציבור כלפי עובדים בכמה תאגידים שהיה בהן עניין משמעתי אשר תהליך הטיפול בהן לא תועד. משרד מבקר המדינה חוזר על עמדתו העקרונית, ולפיה תהליך קבלת ההחלטות בעניין הליכים משמעתיים נגד עובדי ציבור, ובכלל זה עובדי תאגידים, חייב להיות מתועד.
3. הליכי החקירה ומיצוי הדין המשמעתי: כאשר בדיקת תלונה מניבה מסקנה מפורשת לגבי הצורך בנקיטת הליך משמעתי נגד מפר הוראות המשמעת, יש לנקוט נגדו הליך משמעתי. נמצאו מקרים שבהם האחראים למשמעת לא נהגו כך.
4. עבר משמעתי של העובד כשיקול בעת הדיון בעניינים המיטיבים עם העובד: ראוי שבעת בחינת קידומו של עובד בתאגיד ובעת הדיון בעניינים אחרים המיטיבים עם העובד כגון קביעות, החתמת עובד על חוזה בכירים, מתן מלגת לימודים ומתן פרס הצטיינות, תיתן הנהלת התאגיד את דעתה בין היתר על התנהגות העובד ותביא בחשבון בשיקוליה גם את היבטי המשמעת בתפקוד העובד ואת אמצעי המשמעת שננקטו נגדו, אם היו כאלה. נמצא כי הנוהלים בכמה תאגידים שנבדקו אינם מבטיחים ששיקולים הנוגעים לשמירת כללי המשמעת יובאו בחשבון בדיוני הנהלת התאגיד בעניינים האמורים.
ההיערכות האירגונית לאכיפת המשמעת בתאגידים
1. מערכת הנורמות באחדים מהתאגידים חסרה כללים ונהלים המסדירים את הבירור והחקירה של חשד לעבירת משמעת, את הדיווח להנהלת התאגיד על נושאי המשמעת בתאגיד ואת התיעוד והשמירה של המידע הנוגע לנושא המשמעת.
2. כדי לקיים את המשמעת בגוף ציבורי יש לקבוע אחראי לתחום המשמעת ולהגדיר את תפקידיו. מניתוח השאלונים שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי בחלק מהתאגידים, לא מונה אחראי לטיפול בנושא משמעת. בתאגידים סטטוטוריים שבהם מונה בעל תפקיד לשמש אחראי לטיפול בנושאי משמעת לא נמצא כי בתיאור תפקידו או במסמכים אחרים של הנהלת התאגיד הוגדרו במפורש סמכויותיו ותחומי אחריותו בנושא המשמעת.
3. יש חשיבות רבה לריכוז מידע בתוך התאגיד על כלל התלונות ועל הטיפול בהן. ריכוז המידע יספק תמונה מהימנה על ממדי התופעה של הפרות המשמעת, על סוגיהן, שכיחותן, חומרתן וצעדי האכיפה שננקטו בעקבותיהן, ועשוי לסייע בהערכת מידת האפקטיביות של צעדי האכיפה והמניעה הננקטים כדי להביא לצמצום תופעה זו. כמו כן הוא עשוי לשפר את הבקרה על הנעשה בתחום המשמעת בתאגיד ולתת להנהלת התאגיד אחת לפרק זמן מסוים תמונת מצב של הנעשה בתחום ולהגביר את המודעות של מועצת התאגיד לנושא זה. הועלה כי בחלק מהתאגידים לא היה רישום מרוכז של הנתונים על הפרות משמעת, והמסמכים בעניין זה היו פזורים בין התיקים השונים (תיקים אישיים, תיקי הנהלה וכד'). כמו כן לא היה באותם תאגידים מעקב אחר הטיפול בהליכי המשמעת שננקטו בתאגיד.