לתכנון הפיזי השפעה רבה על חיי התושבים, על הכלכלה ועל איכות החיים במדינה. הוא קובע את מאפייניה הפיזיים של הסביבה ונודעת לו השפעה רבה על ערכי הקרקע במדינה, באמצעות הקניית זכויות בנייה וקביעת שימושי הקרקע. חוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965 קובע את המבנה, את התפקידים ואת הסמכויות של מוסדות התכנון הפיזי בישראל. על פי חוק זה, התכנון בארץ נעשה בשלוש רמות: ברמה הארצית, ברמה המחוזית וברמה המקומית. ברמה הארצית פועלת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ולצדה פועל מינהל התכנון שבמשרד הפנים בתור דרג מקצועי ומינהלי. ברמה המחוזית פועלות שש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה, ולצדן לשכות תכנון מחוזיות, שבודקות את התכניות, מכינות אותן לדיון בוועדות המחוזיות ונותנות המלצות להחלטה בעניינן.
חוק התכנון והבנייה קבע שלושה תפקידים עיקריים לוועדות המחוזיות: קביעת מדיניות תכנון בתחום המחוז, בעיקר באמצעות הכנת תכנית מתאר מחוזית וטיפול בתכנון המתארי המקומי; טיפול שוטף בתכניות שבסמכותן בלוח זמנים שנקבע בחוק; ובקרה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה שבתחום המחוז.
ממצאיו של דוח זה מצביעים על כך שהוועדות המחוזיות מיעטו לעסוק בתכנון המחוזי ובבקרה על הוועדות המקומיות, ועסקו בעיקר בטיפול השוטף בתכניות. גם בפעילותן זו נמצאו ליקויים רבים, כמפורט להלן.
מדיניות מחוזית לתכנון פיזי
אף שעל פי חוק התכנון והבנייה הוועדה המחוזית אחראית להכנת תכנית מתאר מחוזית, בפועל עסק בהכנתן בעיקר מינהל התכנון. הוועדות המחוזיות ולשכות התכנון עסקו רק בהכנת חלק מתכניות המתאר המחוזיות החלקיות, ובחלקן האחר עסק מינהל התכנון.
היערכות ארגונית: המבנה הארגוני של לשכות התכנון לא הותאם לתפקיד של קביעת מדיניות מחוזית: על פי הגדרת תפקידם, עובדי לשכת התכנון אמורים בעיקר להגיב על תכניות שמוגשות לוועדה המחוזית; ככלל, ועדות המשנה של הוועדות המחוזיות הוקמו כדי להגיב על התכניות המוגשות ולא כדי ליזום תכניות; לוועדה המחוזית אין כלים משלה לקידום תכניות שהן חשובות לדעתה, ובתחומים אלה היא תלויה במינהל התכנון. התוצאה היא שלא תמיד ניתן מענה לצרכים תכנוניים.
לעתים יזמו לשכות התכנון תכניות להסדרת תחומי פעילות, אזורים או יישובים; אולם יוזמות אלו עלו לאחר שנקבעו עובדות בשטח. לכן, בין היתר, לא השיגו היוזמות את מטרתן, התכנון נכשל ולא הגיע לכדי תכנית מאושרת, והמצב בשטח נשאר כשהיה.
תכנון מתארי מקומי: אף שחוק התכנון והבנייה קבע שהטיפול בתכנון המקומי הוא אחד מתחומי העיסוק של דרג התכנון המחוזי, הוועדות המחוזיות לא אספו באופן שיטתי את המידע הדרוש להשלמת התכנון המתארי המקומי, דהיינו מידע על המצב התכנוני ועל הצרכים התכנוניים של הרשויות המקומיות. הוועדות המחוזיות לא הכינו תכניות עבודה עם סדרי עדיפויות, לוחות זמנים וציון הגורמים האחראים לתכנון, לצורך השלמת התכנון המתארי המקומי. היעדר תכניות מתאר מקומיות וקיומן של תכניות מתאר מקומיות בלתי מעודכנות גורמים לעיכוב הטיפול בתכניות מפורטות בוועדות המחוזיות. זאת ועוד, הכנת תכניות המתאר המקומיות מתנהלת בין הרמה המקומית (הרשויות המקומיות) ובין הרמה הארצית (מינהל התכנון), בציר העוקף את רמת התכנון המחוזית.
חוק התכנון והבנייה מאפשר לוועדה המחוזית, אם מצאה לנכון, להורות לוועדה המקומית להכין תכנית בתחומה ולהגישה בתוך לוח זמנים שתקבע, אולם הוועדות המחוזיות כמעט לא עשו שימוש בסמכותן זו; גם כשהן מצאו כי יש צורך שוועדה מקומית תכין תכנית שיש בה ראייה כוללת, ואף הנחו אותה להכינה, הן ויתרו לבסוף על דרישתן וקידמו תכניות מפורטות, חרף היעדר התכנית בעלת הראייה הכוללת שדרשו.
תכניות העבודה השנתיות של הוועדות המחוזיות אינן משמשות כלי למימוש מדיניות התכנון המחוזית. הן כוללות בעיקר יעדים כלליים שאי אפשר למדוד את השגתם, ולא מפורטים בהן השלבים, הפעולות, לוחות הזמנים והמשאבים הנדרשים (בכוח אדם, בתקציבים ובימי עבודה) להשגתם.
במקומות שבהם הייתה בנייה בלתי חוקית לא היה אפשר ליישם תכניות שהוכנו, והן בוטלו. למרות זאת, התיאום בין הוועדות המחוזיות ובין יחידות הפיקוח המחוזיות האחראיות לאכיפת חוק התכנון והבנייה חלקי בלבד: שני הגופים לא קבעו סדרי עדיפויות משותפים ואין תכנית עבודה המבטאת שיתוף פעולה ביניהם.
טיפולן של הוועדות המחוזיות בתכניות
בדיקת תכניות והפקדתן: על הוועדה המחוזית לבדוק, באמצעות מתכנן המחוז, את התכניות המוגשות לה; לדון בהן ולהחליט אם לדחותן או להפקידן לעיון הציבור; לשמוע את התנגדויות הציבור ולהחליט אם לקבלן; להחליט אם לדחות את התכניות או לאשר אותן. וכל אלו - בפרקי הזמן הקבועים בחוק.
בחוזר מנכ"ל משרד הפנים נקבע כי יש להחזיר תכניות שאינן עומדות בתנאי סף למגישיהן כדי שיתקנו אותן, ורק לאחר שתוקנו אפשר לבדוק אותן מבחינה מהותית. למרות זאת, למעט מחוז מרכז, הוועדות המחוזיות בדרך כלל לא החזירו תכניות כאלה למגישיהן, אלא בחנו את עמידתן בתנאי הסף ואת הנושאים התכנוניים המהותיים באותה בדיקה.
בבדיקות שעשה מינהל התכנון הוא מצא שהוועדות המחוזיות הפקידו תכניות שסתרו תכנון מתארי ותכניות שהוצעו על קרקע שייעודה שטח פתוח או חקלאי, בלא שהתקבל אישור הוועדה לקרקע חקלאית ושטחים פתוחים, כמתחייב. הועלה כי תכניות למגורים הופקדו ואושרו בלא שעמדו בדרישות תדריך התכנון שאימצה הממשלה והמסדיר הקצאת שטחים לצורכי ציבור. מינהל התכנון איתר חלק מהתכניות האלה בשלב הליך עיון השר, אך לא דרש את תיקונן.
משך הטיפול בתכניות: בחוק התכנון והבנייה נקבעו פרקי זמן מרביים לטיפול של הוועדות המחוזיות בתכניות. הועלה שהוועדות המחוזיות חרגו במידה ניכרת מפרקי הזמן האלה. לדוגמה, המשך הממוצע של בדיקת התכניות ושל הדיון בהפקדתן בשנים 2005-2000 היה ארוך פי ארבעה מפרק הזמן המרבי הנקוב בחוק; המשך הממוצע של הטיפול בתכניות, מקבלתן ועד לאישורן, היה ארוך כמעט פי שניים מפרק הזמן המרבי הקבוע בחוק התכנון והבנייה.
עבודתן של לשכות התכנון אינה מוסדרת בנוהלי עבודה, וכך נוצרה אי בהירות בתהליכי העבודה, כגון סדרי רישום התכניות, סדרי תיאום בין לשכת התכנון ובין גופים חיצוניים, אמות מידה לקביעת המוכנות של תכנית לעמוד לדיון בוועדה המחוזית, סדרי מעקב, בקרה ודיווח על התקדמות הטיפול בתכניות, ועוד.
מאמצע שנת 1999 פועלת בלשכות התכנון מערכת מידע ממוחשבת ובה נתונים על התכניות המטופלות בוועדות המחוזיות. המערכת משמשת את לשכות התכנון ואת מינהל התכנון לצורך ניהול מעקב ובקרה. הועלה כי הזנת הנתונים למערכת המידע חלקית בלבד. במשך השנים חלה עלייה בהיקף הזנת הנתונים, אולם חסרים בה עוד נתונים רבים, וחלק מהנתונים בה אינם נכונים; למשל, לפי הנתונים הרשומים במערכת המעקב והבקרה, בדיקת תנאי הסף והבדיקה התכנונית נמשכות זמן קצר יותר ממה שנעשה בפועל. עוד הועלה כי לשכות התכנון אינן מפיקות ממערכת המעקב והבקרה תזכורות ודיווחים על שלבים שלא הסתיימו.
בקרה של הוועדות המחוזיות על הוועדות המקומיות
משרד מבקר המדינה בדק תכניות שבסמכות ועדה מקומית שהוכרז שהן טעונות אישור של השר ואשר אושרו. הועלה כי תכניות רבות אושרו בלא שלשכות התכנון עמדו על תיקון הליקויים שהן מצאו בתכניות, ובהם אי עמידה בתנאי הסף, חריגה של הוועדות המקומיות מסמכותן, העדר רכיבים חיוניים, סתירה לתכניות מתאר, היעדר בדיקת התאמה לפרוגרמה, והכנסת שינויים מהותיים בתכניות מאושרות בלא שהופקדו לעיון הציבור.
חוק התכנון והבנייה קבע שתי דרכים עיקריות לבקרה של הוועדות המחוזיות על פעולות הוועדות המקומיות: השתתפותו של נציג שר הפנים בדיוני הוועדה המקומית, בתור בעל דעה מייעצת וסמכותו של שר הפנים לקבוע כי תכנית שבסמכות ועדה מקומית טעונה אישור שלו, בתור תנאי לאישורה בידי הוועדה המקומית. שר הפנים אצל לממונים על המחוזות את הסמכות המוקנית לקבוע אם תכנית שבסמכותה של ועדה מקומית טעונה אישור שלו (שלב עיון השר).
מידת השתתפותם של נציגי השר בדיוני הוועדות המקומיות נמוכה מהדרוש: הממוצע הארצי הרב-שנתי של שיעורי הנוכחות של נציגי השר בשנים 2003-1996 היה 63%. בתחום זה יש שונות רבה בין המחוזות: במחוז מרכז הממוצע הוא 33%, ואילו במחוז צפון הוא 84%. מאז שנת 2004 אין בידי המשרד נתונים מרוכזים על מידת השתתפותם של נציגי השר בדיוני הוועדות המקומיות. נוסף לכך, נציגי השר השתתפו רק בדיונים העוסקים בתכניות, ולא בדיונים העוסקים בהיתרים או בשימושים חורגים. יצוין כי בנושאים אלה אין בקרה נוספת - בניגוד לתכניות שבסמכות מקומית, שנבדקות גם בשלב עיון השר.
החלטות הוועדה המקומית נרשמות בפרוטוקול, והוא משמש כלי בקרה של הוועדות המחוזיות על הוועדות המקומיות. לפי חוק התכנון והבנייה נציג השר יכול להגיש ערר או לדרוש לקיים דיון חוזר על החלטת הוועדה המקומית בתוך שבוע מיום שקיבל את הפרוטוקול.
הועלה כי לשכות התכנון אינן בודקות את הפרוטוקולים סמוך למועד קבלתם. לא נמצא ולו מקרה אחד שנציג השר דרש דיון חוזר בוועדה המקומית. בקרה נאותה של הוועדות המחוזיות על הוועדות המקומיות עשויה לצמצם ליקויים בהחלטות שמתקבלות בוועדות המקומיות.