בכל שנה משולמים ליחידים מכספי המדינה תשלומים המוקצים במסגרת תכניות סיוע, תשלומי רווחה, תגמולים וגמלאות (להלן - תשלומים לזכאים). בשני העשורים האחרונים חל גידול מהותי בהיקף התשלומים האלה והלכה וגדלה ההסתייעות במערכות מידע ממוחשבות בתהליכי קביעת הזכאות להם ובהקצאתם.
מנתוני המרכז לחקר המדיניות החברתית שפורסמו בהצעה לתקציב המדינה לשנת 2006 עולה ששיעור ההוצאות על תשלומי העברה מהתמ"ג (התוצר המקומי הגולמי) גדל מ-5.5% בשנת 1980 ל-7.3% בשנת 2004. תשלומי הגמלאות ששילם המוסד לביטוח לאומי גדלו מכ-12 מיליארד ש"ח (במחירי 2004) בשנת 1980 לכ-42.8 מיליארד ש"ח בשנת 2004- גידול של פי 3.6 בקירוב.
תכניות הסיוע הרבות שבגינן ניתנים התשלומים, היקף התשלומים הגדול, אמות המידה המורכבות לקביעת הזכאות לקבלתם ושינויי חקיקה תכופים מגדילים את הסיכון שבעת קבלת ההחלטות הפרטניות בדבר הזכאות לתשלומים ובעת ביצועם ייעשו טעויות או מעשים לא תקינים. זאת ועוד, מערכות המידע הממוחשבות, המאפשרות לייעל את תהליכי העבודה ואת ביצוע התשלומים, חשופות לא פעם לטעויות ושיבושים או לניצול לרעה ומעשי הונאה הן של גורמים פנימיים, כמו עובדים, והן של גורמים חיצוניים, כמו זכאים או לקוחות. בשל הסיבות האמורות יש שניתנים תשלומי יתר או תשלומי חסר, תשלומים למי שאינם זכאים, תשלומים המסתמכים על נתונים פגומים או ללא אסמכתה נאותה וכד' (להלן - תשלומים שלא כדין). הנסיבות האמורות מחייבות את הגופים המבצעים תשלומים לזכאים לנקוט אמצעי בקרה קפדניים לגילוי תשלומים שנעשו שלא כדין ולמניעת ביצועם של תשלומים כאלה.
בפרק הזמן אפריל 2004-אפריל 2005, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את אמצעי הבקרה הננקטים לגילוים ולמניעתם של תשלומים שלא כדין בחמישה גופים המבצעים תשלומים לזכאים בסכומים ניכרים: המוסד לביטוח לאומי, אגף השיקום במשרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון, משרד הרווחה והמשרד לקליטת העלייה (להלן - הגופים שנבדקו). במסגרת הבדיקה התבקשו הגופים שנבדקו לענות על שאלון.
כל הגופים שנבדקו השיבו שנעשו בהם תשלומים שלא כדין. הסיבות לביצוע תשלומים כאלה היו מגוונות: טעויות אנוש, תקלות במחשב ומעשים לא חוקיים של עובדים או זכאים לתשלום. רק למשרד לקליטת העלייה היו נתונים בעניין היקף התשלומים שהתבצעו שלא כדין ועל מספר החייבים בגין תשלומים אלה. המשרד גם עשה פעולה נרחבת להשבת חלק גדול מן התשלומים. היעדר הנתונים בעניין זה ביתר הגופים שנבדקו מעיד שדרגי ההנהלה הבכירה באותם גופים לא נתנו עליו את דעתם, ולא נערכו כיאות לטיפול בו.
במוסד לביטוח לאומי (להלן גם: המוסד) הצטברו במשך שנים רבות חובות של מבוטחים עקב תשלומי יתר. בשנת 2004 הגיעו חובות הציבור כלפי המוסד בגין תשלומי יתר של גמלאות ל-800 מיליון ש"ח לפחות, וכמחציתם הוגדרו על ידי הנהלת המוסד חובות מסופקים. יצוין כי נתונים אלה אינם מבטאים את גודל החוב במלואו שכן אינם כוללים הפרשי הצמדה. בביקורת נמצא שבמשך שנים עשה המוסד מעט מדי כדי לטפל בגביית חובות אלה וכדי להביא לצמצום הסיבות להיווצרותם. על המוסד לפעול בנמרצות כדי להסדיר את גביית החובות האמורים ולהיערך בנחישות ומיד לתיקון הליקויים ולצמצום התופעה של תשלומים שלא כדין.
אחד מאמצעי הבקרה הנהוגים בגופים שונים הוא השוואת נתוניהם עם נתוני מרשם האוכלוסין. מרבית הגופים שנבדקו ציינו שיש בעייתיות מסוימת בניצול שירותי המידע של מרשם האוכלוסין: מצד אחד הקבלת הנתונים שבידיהם עם נתוני מרשם האוכלוסין תורמת לשיפור איכות הנתונים שלהם ואמינות התהליכים הנעשים בהם, ובכללם ביצוע התשלומים, ומצד שני כדי לקבל את נתוני מרשם האוכלוסין הם נדרשים לשלם סכומים גדולים.
אף אחד מן הגופים שנבדקו לא הפיק דוח תקופתי מסכם על תשלומים שלא כדין שאותרו בדוחות החריגים שהוא מפיק. דוח חריגים אמור לספק להנהלה מידע על היקף החריגים שהועלו ועל מהותם ולאפשר לאתר מוקדי בעיות ופרצות, להפיק לקחים ולהיערך היערכות שיטתית לתיקון הליקויים שאותרו.
למשרדי הממשלה לא נקבעה הנחיה המחייבת אותם לעשות סקר סיכונים בנושא מעילות והונאות כדי להדק את הבקרה ולצמצם את הסיכונים למינהל התקין.
מערכות המידע הממוחשבות של המוסד שבסיוען מתבצעים התשלומים (להלן - מערכות המידע הייעודיות) הוקמו במוסד בלי ליצור אפשרות לשילוב המידע שבהן (אינטגרציה). עקב כך קשה לעשות בקרה אפקטיבית על התשלומים, למשל על ידי הקבלה בין הנתונים הנצברים במערכות המידע הייעודיות של כל אחת מהיחידות השונות המטפלות בגמלאות. על אף היקפם הגדול של תשלומי הגמלאות, המסתכמים בעשרות מיליארדי שקלים בכל שנה, והחובות הגדולים שהצטברו בשל תשלומי יתר, לא ייחד המוסד את תשומת הלב הראויה לשיפור הבקרה על ביצוע התשלומים, ובמשך שנים לא נקט צעדים של ממש להאחדת פעולת המערכות.
הבסיס לדיווח כספי אמין מושתת על בקרה פנימית נאותה. משרד מבקר המדינה מצא שברוב הגופים שנבדקו אושרו התשלומים באמצעות יחידות ייעודיות שאינן נתונות לפיקוחם של החשבים. לפיכך לא חלים על האישורים של יחידות אלה מנגנוני הבקרה השיטתיים שהוחלו על פי כללים שקבע החשכ"ל על הפעולות הכספיות הנעשות באמצעות החשבויות של הגופים הממשלתיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, חסר גורם מרכזי שיקבע נוהלי בקרה שיחולו גם על אישורים לתשלום שנותנות היחידות הייעודיות. מן הראוי שהחשכ"ל יבחן כיצד ניתן לשכלל את הבקרה על תשלומים המאושרים באמצעות יחידות אלה.