רקע כללי
בשנת 1996 הוקמה המועצה המקומית מעלה עירון (להלן - המועצה) כמועצה מקומית של חמישה יישובים כפריים הנמצאים בחלקו הצפוני של נחל עירון: מוס'מוס', מושיירפה, ביאדה, זלפה וסאלם. תחום שיפוטה של המועצה משתרע על פני כ-6,000 דונם. בסוף 2013 מנתה המועצה כ-14,000 תושבים (כ-3,100 בתי אב).
בסוף 2006 הפסיק מנכ"ל משרד הפנים דאז את כהונתו של ראש המועצה ופיזר את מועצת הרשות עקב אי-אישור תקציב המועצה לשנת 2006 במועדו, כמתחייב מפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. בעקבות זאת, באפריל 2007 מינה משרד הפנים (להלן גם - המשרד) ועדה למילוי תפקידיהם של ראש הרשות המקומית ושל מועצת הרשות במעלה עירון (להלן - הוועדה הממונה).
עד אוקטובר 2013 כיהנו שני ראשי מועצה ממונים: מר גונן פרנקו ומר מיכאל אילוז. באוקטובר 2013 התקיימו בחירות לראשות המועצה ולחבריה. בסיבוב הבחירות השני לראשות המועצה נבחר מר מוסטפא אגבאריה. המועצה מונה 12 חברים, לרבות ראש המועצה.
פעולות הביקורת
החל משלהי 2014 בדק משרד מבקר המדינה את אופן מינויה של הוועדה הממונה , את תפקודה ואת תהליך קבלת החלטותיה. עוד נבדקו התקשרויותיה של הוועדה הממונה בראשותו של מר אילוז ופעילות המועצה הנבחרת בנוגע להתקשרויות אלה. הבדיקה נעשתה בנוגע לשנים 2014-2009.
הליקויים העיקריים
אופן המינוי של חברי הוועדה הממונה במעלה עירון ופעילותה
משרד הפנים לא הציב לפני היו"רים של הוועדה הממונה וחבריה יעדים ומטרות בטרם החלו בתפקידם ולא הכשירם טרם מינוים. כמו כן, הוא לא קבע אילו דיווחים תקופתיים ואחרים עליהם להעביר לו באופן שוטף.
חמש ועדות חובה על פי החוק, לרבות ועדת הביקורת (שכיהנו בה חברי הוועדה הממונה למעט יו"ר הוועדה הממונה), כלל לא התכנסו בשנת 2013. אי-הפעלת ועדת ביקורת, כמו גם הקמת ועדת ביקורת שחבריה נדרשים לבקר את פעולותיהם שלהם עצמם, מנעה מהרשות המקומית לקיים את אחד ממנגנוני הבקרה הסטטוטוריים העומדים לרשותה.
חריגות בשכר ובתנאים הנלווים של יושבי ראש הוועדה הממונה וחבריה
שני היו"רים לשעבר של הוועדה הממונה במועצה המקומית מעלה עירון קיבלו במהלך כהונתם משכורת בגובה השכר המשולם לראשי מועצה נבחרים, וזאת בניגוד להוראות שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים - משכורת שווה לזו של עובדים בכירים. לפי תחשיב שערך משרד מבקר המדינה שילמה המועצה למר גונן פרנקו כ-230,000 ש"ח מעבר לשכר שנקבע בחוזר המנכ"ל. סכומי היתר שקיבל מר מיכאל אילוז במהלך כהונתו הסתכמו בכ-439,000 ש"ח.
זאת ועוד, המועצה שילמה במלואם את חשבונות הטלפון הנייד של יו"ר הוועדה הממונה מר אילוז (15 במספר), לרבות החשבונות שחרגו מהתקרה שנקבעה בהנחיות - 1,000 ש"ח. סכומי היתר בשנים 2012-2011 הסתכמו ביותר מ-6,000 ש"ח.
בשנים 2013-2010, נוסף על החזר הוצאות בעבור השתתפותו בישיבות הוועדה הממונה, שילמה המועצה לחבר לשעבר בוועדה הממונה גם בעבור השתתפותו בישיבות של ועדות אחרות, ובעיקר בישיבות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עירון, וזאת בניגוד להנחיית מנכ"ל משרד הפנים. התשלום העודף הסתכם בכ-45,000 ש"ח בעבור השתתפות ב-71 ישיבות להן לא היה זכאי לתשלום.
עד מועד סיום הביקורת לא התבקשו שני היו"רים של הוועדה הממונה וחבר לשעבר בוועדה הממונה להחזיר לקופת המועצה את התשלומים החריגים ששולמו להם.
רכש והתקשרויות
התקשרות לשכירת כיתות לימוד
באוקטובר 2013, בסמוך לבחירות לרשויות המקומיות, חתמה הוועדה הממונה שכיהנה באותה עת, על הסכם לשכירות כיתות לימוד לשלוש שנים תמורת 360,000 ש"ח לשנה, אף שהמכרז שפורסם לשם כך בוטל מכיוון שההצעה היחידה שהוגשה לא עמדה בתנאי הסף. נושא ההתקשרות, אף על פי שהמציע לא עמד כאמור בתנאי הסף, כלל לא נדון במליאת הוועדה הממונה. הוועדה גם לא בחנה את האפשרויות והחלופות האחרות שעמדו לפניה (שיפוץ האגף בבית הספר הקיים), אף שהיו נמוכות באופן ניכר מהסכום שנקבע בהסכם ההתקשרות. בסופו של יום העדיפה המועצה הנבחרת את האפשרות של שיפוץ האגף בבית הספר הקיים בעלות של כ-38,000 ש"ח בלבד.
התקשרות לצורך הפעלת בתי ספר
הוועדה הממונה חתמה על הסכם עם רשת חינוך פרטית לצורך הפעלת שני בתי ספר תיכוניים, וזאת בלא שוועדי הורי התלמידים ומורי בתי הספר שותפו בהליך קבלת ההחלטות טרם חתימת ההסכם. בסופו של יום לא צלחה ההתקשרות מכיוון שילדי המועצה לא נרשמו ולא התייצבו באותם בתי הספר.
התנגדות ועדי ההורים ומורי בית הספר שגרמו להצבעה ב"רגליים" של התלמידים פתחו פתח להסכמי פשרה. הסכם הפשרה הראשון שנחתם בין רשת החינוך ובין המועצה שעניינו העברת ניהול בית הספר במושיירפה לרשת החינוך, היה מנוגד לחוק פיקוח על בתי-ספר, התשכ"ט-1969 ולחוזרי מנכ"ל משרד החינוך; ההסכם גם נחתם ללא כל תיאום עם הגורמים הרלוונטיים ובלי שהתקבל אישורו של משרד החינוך.
בעקבות המצב שנוצר, ובשל התנגדותם של שני ועדי ההורים ושל מורי בתי הספר להסכם הפשרה הראשון, נחתם הסכם פשרה שני ל"התנתקות בין הצדדים". בהסדר פשרה זה שקיבל תוקף של פסק דין, שילמה המועצה לרשת החינוך פיצוי בסך 1.5 מיליון ש"ח בתוספת מע"ם.
התקשרות לצורך החלפת גופי תאורת רחוב
הוועדה הממונה פרסמה מכרז שעניינו החלפת נורות ותיקון גופי תאורת הרחוב בתחומה כדי לשדרג את מערכת תאורת הרחוב, לחסוך בעלויות חשמל ולספק יותר תאורה באזורים החשוכים ביישוביה. ההתקשרות נעשתה ל-15 שנה (עם אופציית הארכה לחמש שנים נוספות) ללא היתר משרי הפנים והאוצר, כמתחייב מהוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. לפני פרסום המכרז לא ספרה המועצה את כמות גופי התאורה שפעלו בתחומה ולא העריכה את צריכת החשמל הכוללת שלהם. עקב כך, נוצר קושי להעריך את החיסכון בצריכת החשמל לאחר שהוחלפו כל גופי תאורת הרחוב והותקנו נורות חדשות; הערכת החיסכון דרושה כדי לחשב במדוייק את התשלומים לחברה עימה נעשתה ההתקשרות.
התקשרות עם חברת גבייה
הוועדה הממונה התקשרה עם חברת גבייה לצורך קבלת שירותי גבייה. היא האריכה את הסכם ההתקשרות עם חברת הגבייה הזוכה לשנה ושלושה חודשים ללא כל מכרז מקדים ובלי שבדקה עם החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - משכ"ל) את תוצאות מכרז הגבייה המשותף שערכה בשנים אלה כדי להוזיל ככל האפשר את העלות השנתית של שירותי הגבייה. יתרה מזאת, הוועדה הממונה לא ביקשה מחברת הגבייה להוריד את שיעורי העמלה שהיא גובה בטרם האריכה את ההתקשרות עמה.
התקשרויות עם יועצים
הוועדה הממונה חתמה על הסכמי התקשרות עם שני יועצים, ועשתה כן ללא מכרז ובלי שניהלה תהליך מינהלי מסודר לפני ההתקשרות עמם. חברי הוועדה לא דנו בנושא התקשרויות אלה והצורך בהן ואף לא התייעצו בנושא עם מנהלי המחלקות הרלוונטיים במועצה.
ההמלצות העיקריות
על המועצה לבדוק לאלתר את גובה התשלומים החריגים שהשתכרו שני היו"רים לשעבר של הוועדה הממונה, לרבות התשלומים הנלווים לשכר היסוד כגון דמי כלכלה ותוספת יוקר. על פי הממצאים, עליה לדרוש ממר פרנקו וממר אילוז להשיב לה את הסכומים העודפים ששילמה להם מקופתה. כמו כן, עליה לחשב את היקף התשלומים החריגים ששולמו לחבר הוועדה הממונה, ובהתאם לכך לדרוש ממנו להשיב לקופתה את הסכומים העודפים. על המועצה לעדכן את הממונה על השכר במשרד האוצר בפרטי התשלומים ולפעול על פי הנחיותיו.
בנוסף, בעקבות ממצאי הביקורת בעניין השכר והתשלומים העודפים ששולמו, על המועצה הנבחרת להעביר בהקדם את הממצאים בעניינים הנוגעים לכך לטיפולה של היחידה לחיוב אישי במשרד הפנים כדי שזו תבחן את האפשרות לחיוב אישי של בעלי התפקידים שקיבלו את ההחלטות.
סיכום
הביקורת העלתה מחדלים חמורים של הוועדה הממונה בהרכבה משנת 2009 והעומד בראשה בניהול ענייני המועצה בשנים 2013-2009. כמו כן, נמצאו ליקויים חמורים בתהליכי קבלת ההחלטות ובהתקשרויות עם נותני שירותים.
ממצאי הביקורת גם מלמדים על התנהלותה הבזבזנית של הוועדה הממונה ועל הטבות כספיות שהוענקו לעומדים בראשה ולאחד מחבריה. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם הצורך במינויה. משרד הפנים העביר למועצה מענקים לכיסוי הגירעון המצטבר ומענקים אחרים נוספים, ואף הגדיל את היקפם. התנהלותו זו של המשרד אפשרה פתרון זמני באמצעות מימון מידי, אך לא תרמה לייצוב מצבה הכספי של המועצה לטווח הארוך.
זאת ועוד, הממצאים מעידים על מחדליו של משרד הפנים בכל הקשור למילוי תפקידו כמפקח על הוועדה הממונה המשמשת זרועו הארוכה בניהול הרשות. משרד הפנים לא התווה לוועדה הממונה יעדים ברורים לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות דרישה להכנת תכנית שתביא לידי שיפור במצבה הכספי של המועצה. המשרד גם לא ניצל את מינויה של הוועדה הממונה לבניית בסיס כלכלי איתן למועצה, כדי שזו תוכל להמשיך ולהתקיים ללא גירעונות. יתרה מזאת, הוא לא ניצל את ההזדמנות שנקרה בדרכו כדי להטמיע שיטות ניהול תקין במועצה המקומית מעלה עירון. על משרד הפנים לפעול לגביית כל התשלומים העודפים ולהפיק לקחים מהתנהלותה של הוועדה הממונה ולהגביר את הפיקוח והבקרה על תפקוד ועדות ממונות על מנת שתסייענה בשיפור מצבן של הרשויות ולא להפך.