רקע כללי
ירושלים בירת ישראל היא הגדולה בערי ישראל, הן בשטחה והן במספר תושביה. בסוף 2013 מנתה אוכלוסיית ירושלים 830,000 תושבים, ודירוגה החברתי-כלכלי היה בינוני (4 בסולם 10-1). במועד הביקורת כיהן מר ניר ברקת בתפקיד ראש העירייה.
לשם אספקת שירותים מוניציפליים לתושביה התקשרה עיריית ירושלים (להלן גם - העירייה) בשנים 2013-2011 עם ספקים בהיקפים של מיליארדי ש"ח בכל שנה: כ-1.8, כ-2.2 וכ-2.5 מיליארד ש"ח בהתאמה. בכל אחת מהשנים העבירה העירייה תשלומים ליותר מ-2,000 ספקים.
הרשות המקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה. על הרשות המקומית לפעול אפוא בדרך המתיישבת עם מעמדה כנאמן ציבור - בשקיפות, בהגינות, בשוויוניות וללא שיקולים זרים או לא ענייניים. בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), הוגדרו לעירייה תפקידים, סמכויות וכללי התנהלות. בסעיף 197 לפקודת העיריות נקבע כי, ככלל, התקשרות של עירייה בחוזה להעברת מקרקעין או טובין או התקשרות עם נותני שירות תיעשה באמצעות מכרז פומבי. הכללים הנוגעים לקיום מכרז או לפטור ממנו נקבעו בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - התקנות).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2014 - מאי 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים נבחרים בנושא ההתקשרויות בעיריית ירושלים. בביקורת נבדקו מבנה מנגנון הרכש וההתקשרויות בעירייה; התקשרויות שביצע מינהל תרבות ופנאי בעירייה עם קבלני שיפוצי מבנים ועם קבלן ניקיון; התקשרויות בפטור ממכרז שאישרה ועדה ייעודית לאישור מסירת עבודות בפטור ממכרז שהקימה העירייה (להלן - הוועדה למסירת עבודות בפטור); הארכות והגדלות של התקשרויות באמצעות הוועדה להארכת תקופת תוקפם של חוזים והגדלת היקפם (להלן - הוועדה להארכת התקשרויות והגדלתן).
הליקויים העיקריים
היעדר מידע מרוכז על התקשרויות העירייה
אף על פי שהעירייה מנהלת התקשרויות בהיקפים של מיליארדי ש"ח, היא אינה אוספת ומתכללת נתונים כמותיים ואיכותיים הנוגעים להתקשרויותיה לשם קיום בקרה בנושא. היעדר מידע כאמור עלול לפגוע ביכולת העירייה לנצל את היתרון הטמון בגודלה. העירייה אף אינה מנצלת את הידע והניסיון בהתקשרויות של אגפיה השונים לשיפור תנאי התקשרויות אחרות עם אותם הספקים. נוסף על כך אגפי העירייה עלולים להתקשר בהתקשרויות שונות עם אותו הספק עבור מוצר או שירות דומים בתנאים ובמחירים שונים משום שכאמור העירייה אינה מרכזת את כל המידע לגבי התקשרויות.
התקשרויות העירייה עם חברה א'
בחינת התנהלות העירייה בכל הנוגע להתקשרויותיה עם חברה א' לצורך שיפוץ מתקני הספורט בעיר מעוררת חשש לכאורה להעדפת חברה זו על פני ספקים אחרים ולפגיעה קשה בעקרונות השוויון, החיסכון והיעילות העומדים בבסיסם של דיני המכרזים.
המכרז לניקיון אצטדיון טדי
דרישות המכרז שהתפרסם בשנת 2010 לניקיון אצטדיון טדי, שעליהן ביססו החברות המשתתפות במכרז את הצעותיהן, לא שיקפו נכונה את הדרישות האמתיות לעבודת הניקיון באצטדיון.
כתוצאה מפגם מהותי בהסכם ההתקשרות שנחתם על פי המכרז, העירייה משלמת לספק מחירים מנופחים שמתבססים על מידע לא נכון בדבר מספר המשחקים המתקיימים באצטדיון בשנה, דבר המביא לבזבוז כספי ציבור.
מסירת עבודות בפטור
העירייה הקימה את הוועדה למסירת עבודות הפטורות ממכרז (להלן - הוועדה למסירת עבודות בפטור) במטרה לאשר מסירת עבודות הפטורות ממכרז בהתאם להוראות הפטור שבדין . הוועדה דנה בתוך זמן קצר בכל אחת מישיבותיה בהתקשרויות רבות, והפרוטוקולים מדיוני הוועדה מלמדים כי לא התקיים דיון מעמיק בנושאים שהובאו לפניה. מספר הנושאים שנדונו בוועדה בשנת 2014 ואשר רובם ככולם אף אושרו גבוה כמעט פי שלושה ממספר הנושאים שאישרה ועדת המכרזים.
המספר הרב של ההחלטות שהתקבלו על ידי הוועדה למסירת עבודות בפטור מלמד גם על הפרשנות הרחבה מדי שמעניקה העירייה להוראות הפטור ממכרז האמורות לעיל.
בהליך להעסקת יועץ שכיהן שנתיים קודם לכן בתפקיד בכיר בעירייה נמצאו פגמים: הדיון בוועדה לא הבטיח בחינה אובייקטיבית ושוויונית של ההצעות שהוצגו לפניה, וניכר שההחלטה על העסקתו של עובד העירייה לשעבר הייתה מנויה וגמורה עוד בטרם קיום הדיון.
הגדלת התקשרויות
מרבית בקשותיו החוזרות ונשנות של אגף הספורט להגדיל את התקשרויותיו עם חברה א' נענו בחיוב על ידי הוועדה להארכת התקשרויות והגדלתן.
נמצאו ליקויים חמורים בהתקשרויות של מחלקת המאור בעירייה עם קבלנים שזכו במכרזים לביצוע עבודות בתחום התאורה: הגדלת רכישת פריטים באישור מנהל האגף זמן קצר לאחר הזכייה במכרזים; אי-הבאת דבר ההגדלה לידיעת הוועדה להארכת התקשרויות והגדלתן במועד כנדרש; הגדלה של יותר מהמותר בנוהל העירוני ובתקנות; בקשות חוזרות ונשנות להגדלת התקשרויות מהוועדה להארכת התקשרויות והגדלתן; אישור הגדלת התקשרויות במקום יציאה למכרז חדש; וכן אישורי הגדלה שהתבססו על חלוקה שאין לה אחיזה במציאות בפועל ושמטרתה היחידה היא הגדלת ההתקשרות בהיקף המרבי.
מתעורר חשש לכאורה שמחלקת המאור ידעה בטרם פרסמה את המכרזים האמורים לעיל כי היא תידרש להגדיל את ההתקשרויות. ייתכן שדבר זה פגע בשוויון שבין המציעים ואף גרם לפגיעה בעקרון החיסכון, שכן הדעת נותנת שמכרזים בהיקף גדול יותר היו מאפשרים קבלת הצעות מחיר נמוכות יותר.
ההמלצות העיקריות
על העירייה לפעול להקמת מאגר נתונים אשר יאפשר לה לנצל את יתרונה הטמון בגודלה ובהיקף התקשרויותיה. על העירייה למנות גורם שיהיה אחראי למאגר נתונים כאמור, יבצע בקרה כוללת ויעילה על מערך ההתקשרויות ויבטיח ניהול תקין שלו.
על הגורמים המוסמכים המתבקשים לאשר הארכות של התקשרויות והגדלתן לגלות ערנות יתרה, ולוודא, בנוגע לכל בקשה להארכת התקשרות, כי היא מבוססת על צורך ענייני וכי אינה נובעת ממניעים זרים.
על העירייה לנקוט פרשנות מצמצמת להוראות הפטור ממכרז שבדין.
על גורמים בעירייה ובמיוחד אגף הספורט, האחראי למכרז לשירותי ניקיון באצטדיון טדי, לבחון מחדש בעין ביקורתית את תנאי המכרז האמור ולתקן את הפגם המהותי שבו, לרבות באמצעות יציאה למכרז חדש.
הגדלת היקפי ההתקשרות בהתאם לתקנות אינה בררת מחדל. אף על פי שהתקנות מאפשרות להגדיל התקשרויות בהתאם לכללים המצוינים בהן, מצופה מהעירייה שהשימוש באפשרות זו ייעשה רק בנסיבות מיוחדות.
סיכום
עיריית ירושלים מתקשרת עם ספקים ונותני שירותים בהיקפים של מיליארדי ש"ח מדי שנה בשנה.
בביקורת נמצאו ליקויים, חלקם חמורים, בנושא המכרזים וההתקשרויות של עיריית ירושלים.
על עיריית ירושלים לפעול להגברת הבקרה על מערך ההתקשרויות שלה. כמו כן עליה לנקוט פרשנות מצמצמת להוראות הפטור ממכרז שבדין.