דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופה 1.4.1991 עד 31.12.1991

 חוק שנת הכספים, התשנ''א-1990, שינה את ההגדרה של הביטוי ''שנת כספים'', כך שהחל ב-1992 - שנת הכספים הינה התקופה מאחד בינואר של שנה פלונית עד שלושים ואחד בדצמבר של אותה שנה; ולפי הוראת מעבר, שנקבעה באותו חוק, שנת הכספים 1991 היא התקופה מ-1.4.1991 עד 31.12.1991. בהתאם לכך, מסרו נציגי הסיעות למשרדי את חשבונות הסיעות לתקופה האמורה - דהיינו לתקופה של תשעה חודשים.

2. בהתאם לסעיף 10(ד) לחוק המימון, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, תוך שנים-עשר שבועות לאחר קבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה.

3. אני מתכבדת למסור לך במצורף דינים וחשבונות על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של שש-עשרה סיעות בכנסת השתים-עשרה, שקיבלו מימון ממלכתי בתקופה 1.4.1991-31.12.1991 (להלן-התקופה הניסקרת), כמפורט להלן:

4. המועד למסירת דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעה לקידום הרעיון הציוני בישראל, הוארך על ידי ועדת הכספים של הכנסת, כדי לאפשר עיון בחומר נוסף, שסיעה זו הגישה למבקר המדינה רק בימים האחרונים, בתגובה על ממצאי הביקורת שהועלו במיסגרת בדיקת חשבונותיה לתקופה הניסקרת.

5. הוצאות

(א) על-פי בדיקת החשבונות שנמסרו לביקורת, הסתכמו ההוצאות השוטפות של שש-עשרה הסיעות האמורות בתקופה הניסקרת ב-29,228,004 ש''ח (ראה נספח). סכום זה אינו כולל הוצאות למימון אשראי, שכן לפי חוק המימון אין הן בגדר ''הוצאות'' לעניין תיקרת ההוצאות המותרת; הסכום האמור גם אינו כולל - בהתאם להוראות סעיף 17(ב) לחוק המימון - כספים שהוצאו למימון הפעילות בהסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל, בגובה הסכומים שקיבלו הסיעות למטרות אלה על-פי החלטת ההסתדרות.

(ב) הוצאותיהן של כל הסיעות עמדו בתיקרת ההוצאות המותרת לפי סעיף 7(ב) לחוק המימון.

6. הכנסות

 (א) המימון הממלכתי שהגיע לפי חוק המימון לשש-עשרה הסיעות בתקופה הניסקרת, למימון הוצאותיהן השוטפות, הסתכם ב-33,743,970 ש''ח (ראה נספח).

(ב) במארס 1990 פורסם ב''רשומות'' תיקון לחוק המימון, אשר על-פיו הוגבל גובה התרומה שמותר לסיעה לקבל מאת אדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו (להלן-יחיד); בענין זה, ראה גם סעיף 4ג' למכתבי אליך מיום 20.8.1991. כמו-כן נקבע מנגנון לעדכון סכום התרומה המותרת מיחיד, ונקבעה סנקציה בגין קבלת תרומה בסכום החורג מהמותר.

להלן עיקרי התיקון האמור:

בסעיף 8(ב) לחוק המימון נקבע -

''לא תקבל סיעה, במישרין או בעקיפין, כל תרומה שלא מתאגיד ... בסכום או בסכומים העולים על 20,000 שקלים חדשים לשנה מאת אדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו''.

בסעיף 8(ג) לחוק המימון נקבע -

''לעניין שנה שמתקיימות בה בחירות לכנסת יבוא סכום 40,000 שקלים חדשים במקום הסכום האמור בסעיף קטן (ב)''.

בסעיף 8(ד) לחוק המימון נקבע -

''ועדת הכספים של הכנסת רשאית, לפני תחילת כל שנה, לשנות את הסכומים האמורים בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג) בהתאם לשיעור השינוי במדד המחירים לצרכן''.

לגבי התקופה הניסקרת, לא שינתה ועדת הכספים של הכנסת את הסכומים האמורים בסעיף 8(ב) ובסעיף 8(ג) לחוק המימון. היא עשתה זאת, לראשונה, לגבי התקופה המתחילה בינואר 1992, והעמידה את הסכומים האמורים על 27,240 ש''ח לגבי תרומות המתקבלות מיחיד בשנה רגילה (סעיף 8(ב) לחוק המימון), ועל 54,480 ש''ח לגבי תרומות המתקבלות מיחיד בשנה שמתקיימות בה בחירות לכנסת (סעיף 8(ג) לחוק המימון).

בסעיף 8(ה) לחוק המימון נקבע -

''מצא מבקר המדינה כי סיעה קיבלה תרומה בניגוד לאמור בסעיף זה, יורה מבקר המדינה לסיעה להעביר לאוצר המדינה, במועד שיקבע, סכום ששוויו פי שניים מסכום התרומה; לא היתה כל יתרת זכות בחשבונותיה הבנקאיים של הסיעה לצורך העברת הסכום לאוצר המדינה, יודיע מבקר המדינה על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת ישלול מהסיעה סכום הזהה לפי שניים מסכום התרומה ויחזיר את הסכום לאוצר המדינה''.

הוראות סעיף 8(ה) לחוק המימון, באשר לגובה הסנקציה בגין תרומות החורגות מהאמור בסעיפים 8(ב) ו-(ג), אינן ברורות די צרכן: האם התכוון המחוקק לכפל שווי ההפרש בין סכום התרומה המותרת לבין סכום התרומה שנתקבלה בפועל, או לכפל שוויה של התרומה כולה, ולענייננו - פי שניים מהסכום העולה על 20,000 ש''ח בלבד, או פי שניים ממלוא התרומה שנתקבלה מיחיד, אם עלתה על 20,000 ש''ח.

כתוצאה מהסנקציה שנוספה כאמור בסעיף 8(ה) לחוק המימון, קבע המחוקק, למעשה, שתי סנקציות בגין קבלת תרומות בניגוד לחוק המימון: הסנקציה המיוחדת שנוספה כאמור בסעיף 8(ה) לחוק המימון, לפי התיקון ממארס 1990, והסנקציה הכללית הקיימת זה מכבר בסעיף 10(ה) (1) לחוק המימון בגין דין וחשבון לא חיובי.

בהקשר זה עלי לציין, כי המחוקק לא העניק למבקר המדינה שיקול דעת, במיקרה הנראה לו מתאים - כגון, כאשר החריגה מהסכום המותר לפי סעיף 8 היא קלה ונבעה מהיסח הדעת ולא מחוסר תום לב - להסתפק במתן הוראה לסיעה להחזיר את התרומה האסורה לתורם, מבלי לקבוע שעקב כך הדין וחשבון אינו חיובי, על כל המשתמע מזה. לדעת מבקר המדינה, זו סמכות משתמעת, וכך גם התייחס בעבר - דרך משל - לקבלת תרומה מתאגיד (האסורה על פי חוק) כאשר זו נבעה מטעות אנוש באשר להיותו של התורם תאגיד,בתנאי שהסיעה, משהועמדה על טעותה, מחזירה מרצונה את התרומה לתורם. רצוי ששיקול דעת זה יוענק בחוק במפורש.

מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו לכל הסוגיות המתעוררות ביישום הוראות סעיף 8 לחוק המימון, כמבואר לעיל.

(ג) התאחדות הספרדים שומרי תורה-ש''ס

במכתבי אליך מיום 20.8.1991, התייחסתי באריכות ל''גלגול'' שתי הלוואות בסכום שווה ערך ל-90,000$ (ראה ע' 3 עד 5 באותו מכתב). בביקורת חשבונות הסיעה בתקופה הניסקרת נמצא, כי בחודש יוני 1991 בוצע ''גלגול'' נוסף בסכום שווה ערך ל-50,000$, שהם חלק מההלוואות האמורות. הסיעה לא המציאה לביקורת מידע ותיעוד לגבי מקורות התקבולים ויעדי התשלום, ובכך לא ניהלה את חשבונותיה לפי הנחיות מבקר המדינה (ראה להלן סעיף 7(ב) (1) במכתבי זה). לא יכולתי איפוא לקבוע, אם הסיעה עמדה בהגבלות שנקבעו בסעיפים 8(א) ו-(ב) לחוק המימון לעניין קבלת תרומות. לכן, הדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעה בתקופה הניסקרת אינו חיובי.

נציגי הסיעה המציאו למשרדי באפריל 1992 תיעוד המצביע על כך, שההלוואה בסך 90,000$ הוחזרה, והודיעו כי בעתיד תקפיד הסיעה על קיום הוראות חוק המימון והנחיות מבקר המדינה. הם גם הסבירו כי ה''גלגול'' שבוצע בתקופה הניסקרת הוא גרורה של הפסול שדבק בקבלת ההלוואה המקורית בסך 90,000$, שבגינה כבר נשאה הסיעה בסנקציות כבדות לפי חוק המימון. נוכח ההסברים שקיבלתי, החלטתי להשתמש בסמכותי על-פי סעיף 10(ה) (3) לחוק המימון, ואני ממליצה בזה לשלול מהסיעה סכום של 25,000 ש''ח בלבד מהתשלומים למימון הוצאותיה השוטפות, ולא שלושה תשלומים חודשיים, שערכם כיום הוא 638,820 ש''ח.

(ד) המפלגה הקומוניסטית הישראלית רק''ח -

פנתרים שחורים וחוגי ציבור יהודים וערבים - חד''ש

בדיקת חשבוונת הסיעה העלתה, שהיא שכרה מהעמותה ''העתיד המשותף'' מיבנה בטייבה לתקופה של עשר שנים, תמורת 10,000 ש''ח שישולמו מראש. בהתחשב בגודל המיבנה, שמדובר בו, העמיד משרד מבקר המדינה את הסיעה על כך, שהמחיר שנקבע בחוזה, בגין דמי השכירות לתקופה של עשר שנים, רחוק מלשקף את המחיר הריאלי. בעיקבות הביקורת, הציעה הסיעה להביא לידי ביטול את ההסכם עם העמותה בסוף שנת 1992, ובשנת 1993 לערוך עימה הסכם חודשי חדש לשימוש במיבנה לפי צורכי הסיעה.

נוכח האמור לעיל קבעתי, כי הסיעה לא עמדה באיסור של קבלת תרומה מתאגיד לפי סעיף 8(א) לחוק המימון. אני אומדת את ההפרש בין דמי שכירות ריאליים לבין דמי השכירות היחסיים על פי החוזה בגין התקופה הניסקרת, ב-6,000 ש''ח, וקובעת שסכום זה הוא גובה התרומה מתאגיד לתקופה הניסקרת, הטמונה בחוזה האמור.

בהתאם להוראות סעיף 8(ה) לחוק המימון, הסכום שעל הסיעה להעביר לאוצר המדינה בגין החריגה האמורה הוא 12,000 ש''ח.

עוד העלתה הביקורת, כי הסיעה לא שילמה בתקופה הניסקרת סכום כלשהו בגין השימוש במשרדיה בנצרת. בעיקבות הביקורת שילמה הסיעה ל''חברת בית הידידות בנצרת בע''מ'' סכום של 4,492 ש''ח, כשכר דירה לשנים 1991 ו-1922, ובאופן יחסי לתקופה הניסקרת - 1,685 ש''ח. גם במיקרה זה דעתי היא, כי הסכום שהסיעה שילמה עבור השימוש במשרדיה בנצרת אינו משקף דמי שכירות ריאליים.

בהתחשב בגודלו ובאופיו של המיבנה, אני אומדת את דמי השכירות הריאליים לתקופה הניסקרת ב-11,000 ש''ח. הסיעה קיבלה, איפוא, תרומה מתאגיד בסכום של 9,315 ש''ח, בניגוד להוראות סעיף 8(א) לחוק המימון. בהתאם להוראות סעיף 8(ה) לחוק המימון, הסכום שעל הסיעה להעביר לאוצר המדינה בגין חריגה זו הוא 18,630 ש''ח.

אשר לסעיף 10(ה) לחוק המימון - הסנקציה המירבית בגין דין וחשבון לא חיובי היא שלילת שלושה תשלומי מימון חודשיים. לאחר ששקלתי את מידת החריגות של הסיעה (לרבות אי-הקפדה מלאה על קיום הנחיותי - ראה להלן סעיף 7(ב) (2)) ונסיבותיהן, ולאור ההסברים שקיבלתי מנציגי הסיעה, החלטתי להשתמש בסמכותי על-פי סעיף 10(ה) (3) לחוק המימון, וממליצה בזה לשלול מהסיעה תשלום חודשי אחד של מימון הוצאותיה השוטפות.

7. קיום הנחיות מבקר המדינה

(א) בהתאם לחוק המימון, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה, ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה לפי אותן הנחיות.

(ב) לגבי שתי סיעות, המפורטות להלן, קבעתי שהן לא הקפידו הקפדה מלאה על ניהול מערכת החשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה. משום כך הדינים וחשבונות של תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של סיעות אלה אינם חיוביים:

(1) התאחדות הספרדים שומרי תורה-ש''ס

כאמור בסעיף 6(ג) לעיל, לא הומצא לביקורת, לענין ''גלגול'' הלוואות בסך 50,000$, תיעוד כלשהו לגבי מקורות התקבולים ויעדי התשלומים. הרישומים בענין זה במערכת החשבונות לא היפנו לאסמכתאות כלשהן, כדרוש על-פי הנחיות מבקר המדינה. בהיעדר אסמכתאות כדרוש, קבעתי, כי הסיעה לא הקפידה הקפדה מלאה על ניהול מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה. לכן, גם מסיבה זו, הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונותיה של סיעה זו לתקופה הניסקרת - אינו חיובי. לענין הסנקציה ראה סעיף 6(ג) לעיל.

(2) המפלגה הקומוניסטית הישראלית רק''ח -

פנתרים שחורים וחוגי ציבור יהודים וערבים - חד''ש

נציגי הסיעה לא המציאו למשרדי מאזן ליום 31.12.1991, בניגוד להנחיות וחרף דרישות חוזרות של עובדי משרדי.

בסעיף 7(א) להנחיות מימון מפלגות (ניהול חשבונות סיעה), התשל''ח-1978 נקבע, כי "הוצאות והכנסות של סניף של סיעה ישולבו במערכת החשבונות של מרכז הסיעה, שתהיה אחראית לרישומן המלא והמפורט''.

בדיקת חשבונות הסיעה העלתה, כי הסיעה לא הקפידה הקפדה מלאה על רישום ההכנסות וההוצאות של הסניפים, ולא שיקפה בחשבונותיה הוצאות שונות הכרוכות באחזקתם של סניפים רבים.

לכן, גם מסיבה זו, הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונותיה של סיעה זו בתקופה הניסקרת - אינו חיובי. לענין הסנקציה לסיעה זו, ראה את האמור בסעיף 6(ד) לעיל.

8. הוצאות והכנסות של חברי סיעה לקראת הגשת רשימות מועמדים לכנסת

קיים תהליך של דמוקרטיזיציה במפלגות, שבא לידי ביטוי ביתר שאת לקראת הגשת רשימות מועמדים לכנסת השלוש-עשרה.

לפני הגשת רשימות מועמדים לכנסת השלוש-עשרה על-ידי הסיעות בכנסת היוצאת, נתקיימה פעילות אינטנסיבית לטובת חברים ופעילים בסיעות, בהם מועמדים לראשות הסיעות ובהם חברים שראו עצמם מועמדים פוטנציאליים להיכלל במקומות ריאליים ברשימות; המדובר בעיקר בשתי הסיעות הגדולות. פעילות כזו כרוכה בהוצאות רבות, מחד-גיסא, ובהכנסות, מאידך-גיסא. הוצאות והכנסות אלה, הנעשות על-ידי המועמדים אישית ועל-ידי תומכיהם, אינן משתקפות במערכת החשבונות של הסיעות, ואין חוק המימון, בניסוחו הנוכחי, מתייחס אליהן. גם חוק המפלגות, התשנ''ב-1992 (להלן - חוק המפלגות), אשר פורסם ב''רשומות'' ב-9.4.1992 ואשר תחילתו שנה מיום פרסומו, אינו מתייחס ספציפית לנושא זה.

המדובר בהוצאות חברי סיעה, אשר נועדו לקדם אינטרסים אישיים של יחידים, ואין הן לכאורה בבחינת ''הוצאות'' של ''סיעה'', כפי שהגדיר אותן המחוקק. אשר להכנסות - בחוק המימון יש הגבלות רק על תרומות שמקבלות הסיעות עצמן, אך אין כל הגבלות על קבלת תרומות אישיות על-ידי מי שרואים עצמם מועמדים ומתמודדים בבחירות פנימיות על מקומם ברשימות המועמדים*. המדובר, כנראה, בהכנסות בסכומים ניכרים לכל מועמד, הבאות לכסות את הוצאותיו הרבות הכרוכות בפעילות ובהתמודדות האמורות.

בהקשר זה יש לזכור, שאחת מהמטרות לחקיקת חוק המימון ולאיסור לקבל תרומות מתאגידים היתה, כפי שהבהיר בזמנו ח''כ קרגמן (מי שהיה יו''ר ועדת הכספים) - ''לשחרר את המפלגות בארץ מתלות בתומכים שונים אשר לא רק נותנים כספים למפלגה אלא ודאי גם רוצים לקבוע את דרכי המפלגה''. דבר זה, לדבריו, הוא ''בלתי רצוי וגרם לכל מיני חזיונות בלתי רצויים מבחינת המוסר הציבורי''.

במכתבי אליך מיום 6.6.1989 התייחסתי, בין היתר, לפגיעה במוסר הציבורי, שעלולה להיות לתרומות גדולות מיחידים (ראה ע' 8 ו-9 למכתבי האמור), כלהלן:

''הפגיעה במוסר הציבורי, אותה ביקשו מציעי החוק מ-1973 למנוע, טמונה בכך שתרומה החורגת בהיקפה מאקט של הזדהות, יוצרת - מטבע הדברים - מצב של מחויבות אצל מקבל התרומה כלפי נותנה; ומצד התורם נוצרת ציפייה להכרת טובה, ואולי אף לתמורה, לעת מצוא מאת מקבלי תרומתו. עקרון יסוד בחקיקה ובפסיקה הוא, כאמור, למנוע מאדם הפועל בשירות הציבור להימצא במצב פוטנציאלי של ''ניגוד אינטרסים'' בין מחויבותו לתפקידו הציבורי לבין מחוייבות אחרת שאינה רלוונטית למילוי תפקיד זה. היטיב לבטא זאת השופט ברק בפסק דין מנחה בעניין זה, סיעת ''הליכוד'' בעיריית פתח-תקוה נגד מועצת עיריית פתח-תקוה ואחרים*.

נראה לי, שדברים אלה הולמים גם קבלת תרומות על-ידי מתמודדים בבחירות פנימיות.

כאמור, אין בחוק המימון ובחוק המפלגות מענה למצב זה. בנובמבר 1991 אומנם הוגשה הצעת חוק פרטית שעניינה הגבלת שיעור התרומה שמועמד יכול לקבל מתורם, אך זו עדיין לא הבשילה דבר חקיקה.

מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו על נושא זה.

9. סיכום תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות לתקופה 1.4.1991 - 31.12.1991

(א) לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן של ארבע-עשרה הסיעות המפורטות להלן, ניתן דין וחשבון חיובי:

(ב) לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן של שתי הסיעות המפורטות להלן, הדין וחשבון אינו חיובי:

(1) התאחדות הספרדיים שומרי תורה-ש''ס

בגין אי-הקפדה מלאה על קיום הנחיות מבקר המדינה ובגין הכנסות שלגביהן לא ניתן היה לקבוע אם הסיעה עמדה באיסור של קבלת תרומות מתאגיד לפי סעיף 8(א) לחוק המימון, הסנקציה המומלצת לפי סעיף 10(ה) (3) היא שלילת סכום כולל של 25,000 ש''ח מהתשלומים הקרובים למימון הוצאותיה השוטפות של הסיעה;

(2) המפלגה הקומוניסטית הישראלית רק''ח -

פנתרים שחורים וחוגי ציבור יהודים וערבים - חד''ש

בגין אי-הקפדה מלאה על קיום הנחיות מבקר המדינה ובגין קבלת תרומות מתאגידים בניגוד להוראות סעיף 8(א) לחוק המימון, הסנקציה המומלצת לפי סעיף 10(ה) (3) לחוק המימון היא שלילת תשלום חודשי אחד למימון הוצאותיה השוטפות.

נוסף על כך, מגיע לאוצר המדינה מהסיעה, לפי הוראות סעיף 8(ה) לחוק המימון, סכום של 30,630 ש''ח.

בכבוד רב,