פעולות הביקורת
נבדקו האזנות הסתר שהמשטרה עושה. הבדיקה נעשתה במדור תפקידים מיוחדים שבמטה הארצי, ביחידות המרכזיות שבמחוזות המשטרה וביחידות הארציות, ביחידות ההערכה וביחידות האזנת הסתר הארציות והמחוזיות.
נבדקו הפעולות שנקטה המשטרה בתחום מניעת אירועי חומרים מסוכנים ובתחום הסיכונים שמקורם בפעילות חבלנית עוינת, בכלל זה סדרי התיאום בינה לבין שאר גופי השלטון (ראו "מניעת אירועים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים", עמ' 53).
האזנות סתר
תקציר
משטרת ישראל אחראית למניעת עבירות וגילוין, לתפיסת עבריינים ולהעמדתם לדין. לשם ביצוע תפקידיה הוקנתה למשטרה, על פי חוק, גם הסמכות לבצע האזנת סתר.
לפי חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 (להלן - החוק), האזנת סתר היא האזנה לשיחת הזולת, קליטה או העתקה של שיחת הזולת, והכול באמצעות מכשיר, ללא הסכמה של אף אחד מבעלי השיחה. האזנת סתר היא אמצעי פולשני הפוגע בזכות היסוד של הפרט לפרטיות, המעוגנת כיום בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, וככלל אסורה על פי החוק. כחריג לכלל זה מתיר החוק בנסיבות מיוחדות האזנת סתר על פי היתר בית משפט, לשם שמירה על שלום הציבור והגנה על החברה מפני עבירות מסוג פשע. השימוש באמצעי זה צריך שייעשה בזהירות, תוך הקפדה על האיזון בין הזכות לפרטיות ובין זכות הציבור להגן על עצמו, ותוך שמירה על העקרונות החוקתיים, שלפיהם, בין היתר, נדרשת התאמה בין האמצעי הפוגע לבין המטרה שלשמה הוא נועד ומזעור הפגיעה בפרטיות למידה שלא תעלה על הנדרש.
משרד מבקר המדינה בדק במשטרה את תהליכי הגשת הבקשות להאזנות סתר, את אופן ביצוען של ההאזנות ואת המידע שהופק מהן; נבדקו בעיקר נושאים אלה: השגת יעדן של ההאזנות, תמלול השיחות שהוקלטו בהן, בחינת השיקולים להגשת בקשות לביצוע האזנות סתר, ניהול תיקי האזנות סתר והבקרה על ביצוע ההאזנות. הבדיקה נעשתה באמצעות מדגם סטטיסטי מייצג של 206 תיקי האזנות סתר שביצעה המשטרה בשנת 2001.
תכליתה המקורית והעיקרית של האזנת הסתר היא השגת מידע על החשוד ועל העבירה שבעניינם ניתן ההיתר, הכול כפי שהוגדר בבקשה כמטרת ההאזנה. נמצא, כי רק מיעוטן של ההאזנות (12.5%) השיגו את יעדן ביחידות המחוזיות, המבצעות 85% מהאזנות הסתר (לעומת 45.5% של ההאזנות שהשיגו את יעדן ביחידות הארציות).
נוסף על כך, ב-30% מהתיקים ביחידות המחוזיות וב-21.7% מהתיקים ביחידות הארציות נמצא שההאזנות לא הניבו מידע רלוונטי על החשוד והעבירה שבעניינם ניתן ההיתר, אך הופק מהאזנת הסתר מידע כללי להעשרת המאגר המודיעיני או מידע על עבירות שלא בעניינן ניתן ההיתר (ולא עבירות הקשורות אליהן). על פי הוראות הדין, אכן מותר להפיק מהאזנות מידע נוסף, מודיעיני או חקירתי, על עבירות או על אנשים שלא בעניינם ניתן ההיתר, ולהשתמש בו בדיעבד להוכחת כל עבירה (גם עבירה שאינה פשע) או להעשרת המידע המודיעיני. אולם מידע זה הוא מעבר למטרות שלשמן נועדה ונתבקשה ההאזנה מלכתחילה, ועל כן לא ניתן לראות בהשגתו השגת יעדה של ההאזנה.
נוכח ממצאי המדגם בדבר השיעור הקטן של האזנות שהשיגו את יעדן ביחידות המחוזיות, העושות את רוב ההאזנות, והשיעור הגדול יחסית של העשרת המאגר המודיעיני ביחידות אלה, על המשטרה לאסוף נתונים על המידע שהועלה בהאזנות סתר, שיסייע לה להתחקות אחר הסיבות להבדלים בין היחידות המחוזיות לבין הארציות ולהפיק לקחים, שיבטיחו שייעשה בהאזנות שימוש מושכל ומידתי. כן עליה לבחון אם התוצר המשני לא הפך ביחידות המחוזיות לעיקר.
יש לנקוט את כל הצעדים כדי למנוע פגיעה שלא לצורך במי שמאזינים לו, ובייחוד במי שלא צוין בהיתר. נמצא, כי בכמחצית מתיקי המדגם תומללו או תוקצרו שיחות בנושאים אישיים, שיחות בנושאים רפואיים ושיחות חולין, שלא הייתה להן רלוונטיות לחקירה. שיעור התיקים שבהם נמצאו תמלילים או תקצירים של שיחות שנעשו אגב פגיעה בפרטיות במידה העולה על הנדרש גבוה ביחידות המחוזיות משיעורם ביחידות הארציות. ב-21% מהתיקים, שבהם נמצא שבית המשפט קבע במפורש בהיתר הגבלות לתמלול, נמצאו תמלילים או תקצירים של שיחות שנעשו בניגוד להגבלות שנקבעו; בתיקים אחדים נמצא שתומללו או תוקצרו שיחות שיש עליהן חיסיון על פי דין (שיחות בין עורך דין ללקוח); ובתיקים אחדים נמצא שתומללו או תוקצרו שיחות של אישי ציבור, שנעשו בלא שהתקבל אישור בעל תפקיד בכיר במשטרה להאזנה, כנדרש בהוראות המשטרה.
בפסיקת בית המשפט העליון ובהוראות המשטרה נקבעו השיקולים שיש לשקול לעניין הצורך בהאזנת הסתר מול מידת הפגיעה בפרטיות הכרוכה בה. הועלה, כי בשקילת השיקולים שנקבעו לא הקפידה המשטרה למשל באלה: במרבית תיקי המדגם נעשו האזנות לקווי טלפון בבתים פרטיים, ובדרך כלל התבקש וניתן היתר האזנה לכל השיחות בקו ולא לאדם מסוים, אך לא נעשו פעולות מקדימות לאיסוף מידע על משתמשים אחרים בקו הטלפון; בחלק מהתיקים לא נמצאו אסמכתאות לקיומו של קשר בין החשוד לבין העבירה או בינו לבין מקום ההאזנה; לפי החוק משך תוקפו המרבי של היתר הוא שלושה חודשים. בפסיקה נקבע, כי יש לשקול לפני הגשת בקשה להיתר את חיוניות מלוא תקופת ההאזנה המבוקשת. נמצא, שלרוב התבקש היתר למלוא התקופה, בלא שנומקה בבקשה לבית המשפט חיוניות פרק הזמן המרבי.
הצורך לצמצם את הפגיעה בפרטיות לצורכי פעולות חיוניות מחייב למקד את הבקשה ככל האפשר בהאזנה לאדם מסוים ובעבירה שהוא חשוד בביצועה, או שאת ביצועה מבקשים למנוע, ולהימנע ככל האפשר מהגשת בקשות להאזנות נרחבות שיש בהן כדי לפגוע בפרטיותם של מי שאינם קשורים לעבירה. נמצא, כי ככלל מגישה המשטרה לבית המשפט בקשות להיתר האזנה לקו טלפון ולא לאדם מסוים, בלא לנמק מדוע לא ניתן להגביל את ההאזנה לשיחות של אדם מסוים, כנדרש על פי הנחיית המשטרה. כמו כן מוסיפה המשטרה כדבר שבשגרה ללא הנמקה, לשמו של האדם שהיא מבקשת להאזין לו ושיש לה מידע עליו, את המילה "ואחרים", וכן מוסיפה לעבירה המיוחסת לחשוד את המילים "ועבירות פליליות אחרות". בהגשת בקשות כוללניות כאלה נוצרת למשטרה, מניה וביה, סמכות, ושיקול דעת בצדה, באשר לתמלול כל השיחות המוקלטות בקו הטלפון.
הדיון במשטרה בהחלטה לבקש האזנת סתר ותיעודו הם תהליכים שנועדו להבטיח את קיום מטרת החוק ואת האיזון בין הזכויות שבבסיסו. הועלה, כי יחידות המשטרה אינן מתעדות את תהליך שקילת הצורך בהאזנת הסתר מול מידת הפגיעה בפרטיות הכרוכה בה, ואת נימוקיהן להחלטה על הגשת בקשה להאזנת סתר. אי-תיעוד התהליך אינו הולם הפעלת סמכות פוגענית זו.
המידע המשמש יסוד לבקשה להיתר להאזנה חייב להישמר, בהיותו התשתית העובדתית לבקשה להיתר ונוכח האפשרות שיידרש לצורכי חקירה. נמצא, כי בנוגע לכ-16% מתיקי המדגם לא נמצא בתיקי המשטרה ובמאגרי המידע המשטרתיים מידע הנוגע לחלק מהנימוקים שנרשמו בבקשה, ובכלל זה המידע שהיה הבסיס לבקשה. ב-6% מתיקי המדגם פורט בבקשה רק חלק מהמידע שהיה בידי המשטרה.
יחידות המשטרה אינן מקפידות על קיום הכללים שקבעה המשטרה, ובכלל זה על כללי רישום השיחות שהוקלטו בהאזנה (למשל, זיהוי הדוברים ואופן זיהוים, ציון שפת המקור של שיחות שהתנהלו בשפה זרה); על סדרי ביצוע ההאזנות; על מתן מידע בכתב למתמללים על נושא החקירה והנחיות בכתב לתמלול; על ניהול תיקי ההאזנות; ועל ביצוע בקרה שיטתית ומתועדת על האזנות הסתר.
בדיווח לגורמי הבקרה החיצוניים - היועץ המשפטי לממשלה והכנסת - המשטרה מדווחת על מספר כתבי האישום שהוגשו ועל מספר תיקי החקירה שנפתחו ושבמסגרתם נעשתה האזנת סתר. ואולם המשטרה אינה מציינת בדיווח את תרומתה של ההאזנה להגשת כתב האישום או לפתיחת תיק החקירה, ואין בדיווח הבחנה בין האזנות שהניבו מידע רלוונטי על האדם והעבירה שבעניינם ניתן ההיתר, לבין האזנות שלא הניבו מידע כלשהו בקשר אליהם. הבחנה זו ראוי שתיעשה, כדי שניתן יהיה לעמוד על מידת השגת יעדן של האזנות הסתר.