תקצוב מוסדות החינוך של מרכז החינוך העצמאי

במערכת החינוך היסודי יש שלושה סוגים של מוסדות חינוך: מוסדות החינוך הרשמי, המוחזקים וממומנים בידי המדינה או הרשויות המקומיות ומתנהלים בפיקוח הדוק של משרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - המשרד); מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, המתנהלים בפיקוח חלקי של המשרד; ומוסדות "פטור", שהם עמותות של תלמודי תורה (להלן - ת"תים), המתנהלים בלא פיקוח של המשרד. בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק), נקבע, כי תאגיד מרכז החינוך העצמאי (להלן - החינוך העצמאי) ותאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל (להלן - מעיין החינוך) "יתוקצבו בתקציב משרד החינוך והתרבות למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה שוות לשני התאגידים ועל פי קריטריונים עניניים אחידים ושוויוניים כמו לכלל ילדי ישראל". בתי הספר היסודיים של שתי רשתות החינוך האלה (להלן - שתי הרשתות) מוגדרים מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, ואילו הת"תים הקשורים לשתי הרשתות מוגדרים מוסדות פטור. בשנת 2003 היה התקציב המעודכן למימון מוסדות החינוך האמורים של שתי הרשתות כ-1 מיליארד ש"ח, מזה כ-750 מיליון ש"ח נועדו לחינוך העצמאי. בדיקת משרד מבקר המדינה התמקדה בתקצוב החינוך העצמאי, ולשם השוואה הובאו גם נתונים ופרטים הנוגעים למעיין החינוך.

הביקורת העלתה כי במשרד החינוך אין בסיס נתונים מלא ואמין על שעות ההוראה בפועל לתלמיד ועל העלות הכוללת לתלמיד בגין כל אחד מהרכיבים המתוקצבים (ובעיקר שעות הוראה והסעות). בהיעדר בסיס נתונים לא ניתן לבדוק באופן שיטתי ומלא אם התקצוב של שתי הרשתות נעשה לפי קריטריונים כמו לכלל ילדי ישראל.

בשתי הרשתות יש מספר גדול של מוסדות חינוך ושל כיתות יחסית למספר התלמידים, ומספר התלמידים הממוצע בכיתה קטן מהמספר הממוצע בחינוך הרשמי. המשרד לא אכף על בתי הספר היסודיים של שתי הרשתות החלטה שקיבל בשנת התשס"ג בעניין המספר המזערי של תלמידים בכיתה.

פרט להקצאה הבסיסית של שעות הוראה, שנעשית לפי הקריטריונים האחידים שקבע המשרד, הקצה המשרד למוסדות החינוך של שתי הרשתות במהלך השנים 2001-2003 שעות הוראה נוספות - חלקן מנימוק ענייני (כגון גידול טבעי במספר התלמידים) וחלקן לא; כמו כן ניתנו להם תוספות תקציב בשקלים שלא כנגד תוספת שעות הוראה. בשנת 2001 קיבל החינוך העצמאי מלבד תוספת של שעות הוראה בשל גידול טבעי במספר התלמידים, גם תוספת של 2,500 שעות הוראה עקב הסכם קואליציוני; תוספת זו נכללה בבסיס התקציב החל בשנת 2002. במסגרת הסכמים קואליציוניים ניתנו גם תוספות לתקנה התקציבית "פעולות מיוחדות" ולתקנה המיועדת למימון הסעות. תוספות אלה, שלא עמדו בקריטריונים שקבע המשרד, ניתנו בניגוד להוראת סעיף 3א לחוק, ולפיה החינוך העצמאי יתוקצב כמו כלל ילדי ישראל. המשרד לא העלה את הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה.

בהיעדר נתונים על שעות ההוראה בפועל, המשרד איננו יכול לבדוק אם מכסת השעות שאושרה למוסדות חינוך, ובכללם אלה שברשתות, לרבות כל התוספות שאושרו להם במהלך השנה, אכן בוצעה, ואם לא הייתה חריגה משעות ההוראה שתוקצבו. יתר על כן המשרד מעביר למוסדות החינוך הרשמיים ולמוסדות החינוך היסודיים של שתי הרשתות לקראת סוף שנת הכספים סכומים הנדרשים לכיסוי מלוא ההוצאות בעבור שכר המורים, אף אם הייתה חריגה ממכסת השעות שאושרה. במשרד אין נתונים על היקף החריגה במוסדות החינוך השונים, ואין אפוא אפשרות לבדוק אם הקצאת הכספים נעשתה באופן שוויוני.

במשך שנים העביר המשרד בכל שנה, באמצעות חשבות החינוך העצמאי, סכומים של עשרות מיליוני ש"ח לעמותת "קרן החינוך לתורה מיסודו של מרכז החינוך העצמאי בארץ ישראל" (להלן - קרן החינוך), הקשורה לחינוך העצמאי. סכומים אלה שימשו רובם למימון שעות הוראה משלימות, להשלמת השתתפות במימון הסעות וכן לפעילויות של החינוך העצמאי מעבר למתחייב על פי הקריטריונים שקבע המשרד. הכספים הועברו לקרן החינוך בלא שפורסמו מבחני תמיכה, וללא קריטריונים שוויוניים ואחידים כנדרש בסעיף 3א לחוק, שעניינו תמיכה במוסדות ציבור; המשרד גם לא פיקח על השימוש בכספים.

התקציב בתקנת שעות ההוראה של החינוך העצמאי מגלם גם תשלומי גמלאות למורים; בשנת 2003 הסתכמו תשלומים אלה בכ-50 מיליון ש"ח. הגמלאות למורים בחינוך הרשמי משולמות מסעיף תקציב נפרד ("גמלאות ופיצויים") בתקציב המדינה. הכללת תשלומי הגמלאות למורים בתקנת שעות ההוראה של החינוך העצמאי וגילומם בתקציב המיועד לתשלומי שכר, אינם מאפשרים למשרדי החינוך והאוצר לעשות בקרה ראויה על ההוצאה בגין כל אחד מנושאים אלה ולבדוק אם התשלומים נעשים לפי הקריטריונים שקבעו המשרדים. הדבר גם מונע גילוי נאות ושקיפות של ההוצאה בכל אחד מהנושאים האמורים.

ניהול תשלומי הגמלאות של המורים במוסדות החינוך העצמאי, ובייחוד חישוב הגמלאות וביצוע התשלומים, נעשה כולו בחשבות החינוך העצמאי ללא סדרי פיקוח ובקרה נאותים. מערך תשלומי הגמלאות לעובדי מדינה, לעומת זאת, מאורגן באופן שיוצר הפרדה בין חישוב התשלומים, ביצועם, והפיקוח עליהם; ופעולות אלה נעשות בכמה יחידות ממשלתיות. למשרד האוצר אין נתונים מפורטים על אוכלוסיית המורים של החינוך העצמאי, ולפיכך אין באפשרותו לחשב את תזרים התשלומים בגין הגמלאות שישולמו בשנים הבאות; גמלאות אלה גם אינן נכללות בחישובים האקטואריים של הממשלה לתשלומי קצבה, שמובאים בכל שנה בנספח למאזן המדינה.

אמות המידה לקביעת הזכאות להשתתפות בהוצאות על הסעות ושיעורי ההשתתפות של המשרד בהוצאות אלה אמורים להיות זהים בחינוך הרשמי ובחינוך המוכר שאינו רשמי. אולם מאחר שהרשויות המקומיות אינן משתתפות בדרך כלל בהוצאות של שתי הרשתות על הסעות, המשרד מעביר לחינוך העצמאי סכומים נוספים שנועדו להשלים את הפער בין עלות ההסעות לבין השתתפות המשרד לפי הקריטריונים. הדבר נעשה אף שלא התקבלה במשרד החלטה מסודרת בעניין השלמת חלקן של הרשויות המקומיות בהוצאות על הסעות. בשנים 2000-2002 תוקצבו תשלומים להסעות בכמה תקנות תקציב, ורוב ההשלמות למטרה זו ניתנו באמצעות קרן החינוך. זאת ועוד, במשך שנים העביר המשרד את סכומי ההשתתפות בהוצאות ההסעה של רשת החינוך העצמאי בהתאם לדרישות תשלום שהגישה לו הרשת, בלא שבדק את נכונותן ובלא שאכף את כל הקריטריונים שנקבעו בחוזרי מנכ"ל בעניין זה.

במשך שנים המשרד מעביר לת"תים, באמצעות חשבות החינוך העצמאי, הקצבות בסכום כולל של יותר מ-150 מיליון ש"ח בשנה, שלא בהתאם להוראות סעיף 3א לחוק, הדנות בתמיכות במוסדות ציבור; הקצבות אלה אף אינן מעוגנות בתקנות או בצו שקבע שר החינוך.

רשת החינוך העצמאי פועלת במסגרת של אגודה עותומנית, ולא הגישה בקשה להירשם כעמותה. לפיכך הוראות חוק העמותות, התש"ם-1980, ובכלל זה ההוראות בדבר מעקב אחר ניהול עמותה וכספיה, אינן חלות עליה. בהיות הרשת אגודה עותומנית אין היא נדרשת להכין דוחות כספיים. בהיעדר דוחות כספיים המפרטים את המקורות והשימושים של הפעילות המתוקצבת, ואת הנכסים וההתחייבויות של הרשת, נפגעת יכולתם של משרדי החינוך והאוצר לפקח על פעילותה.