דוח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.02

על פי סעיף 12 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], חייב שר האוצר (להלן - השר) להמציא למבקר המדינה, לא יאוחר מתשעה חודשים לאחר תום כל שנת הכספים, את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה. המאזן שמפרסם אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) מורכב משני מאזנים: "המאזן המוניטרי", שכולל את יתרת הנכסים וההתחייבויות של המדינה שנובעים מפעולות שנרשמו בתקציב: בחשבון ההון (קבלת מלוות ופירעון הקרן שלהם) ובתקציב הפיתוח (בעיקר מתן הלוואות וגביית הקרן שלהן); "המאזן השוטף", שכולל בעיקר יתרות בבנקים ויתרות של חייבים וזכאים.

שני המאזנים - המאזן השוטף והמאזן המוניטרי - אינם מציגים תמונה מלאה של הזכויות וההתחייבויות המוניטריות של המדינה. כדי להשלים במידת מה את התמונה, צירף החשכ"ל נספחים למאזן, כמפורט להלן:

1. פירוט יתרות ההשקעות של המדינה במניות של החברות הממשלתיות, שמוצגות לפי חלקה של המדינה בשווי המאזני של החברות ליום 31.12.02, ויתרות ההשקעות מהשנה הקודמת (מספרי השוואה), שהותאמו למדד המחירים לצרכן (להלן - המדד) לחודש דצמבר 2002. כמו כן, פירוט של שיעור ההחזקה בזכויות לרווחים בחברות אלה. לא נכללו חברות שחלקה של המדינה בהן קטן מ-10%. סך ההשקעה של המדינה במניות של החברות הממשלתיות ב-31.12.02 הסתכם בכ-23.9 מיליארד ש"ח, לעומת כ-24.2 מיליארד ש"ח ב-31.12.01.

2. פירוט של ההתחייבות האקטוארית של הממשלה לתשלומי קצבה ולזכויות אחרות של עובדיה (ראו להלן).

3. רשימה מפורטת של יתרת הערבויות שנתנה המדינה על סמך אישור ועדת הכספים של הכנסת. ב-31.12.02 הסתכמה יתרה זו בכ-27 מיליארד ש"ח, לעומת כ-31 מיליארד ש"ח ליום 31.12.01 (ראו להלן).

השלמה נוספת נכללה במבוא למאזן המוניטרי ל-31.12.02, שבו צוין, כי יתרת ההתקשרויות החוזיות של משרדי הממשלה עם גופים חיצוניים הסתכמה בכ-92 מיליארד ש"ח, לעומת כ-70 מיליארד ש"ח ל-31.12.01. יותר ממחצית היתרה נובעת מהתקשרויות של משרד הביטחון.

בעקבות הצורך שהתעורר במשך השנים להגביר את השקיפות ולהרחיב את המידע בדוחות הכספיים שהממשלה מפרסמת, מינה החשכ"ל בשנת 2001 ועדה לכתיבת כללי חשבונאות ממשלתית ולהטמעתם במשרדי הממשלה. חברי הוועדה כוללים את נציגי החשכ"ל, הרשות לניירות ערך, לשכת רואי חשבון והמוסד לתקינה חשבונאית. במסמך של משרד האוצר מדצמבר 2003 צוין, כי הוועדה סיימה את כתיבתם של 16 הוראות חשבונאיות, שלוש מהן בתהליך אישור סופי, ובשלב ב' מתוכננות להיכתב עוד שבע הוראות. מבקר המדינה העיר בדוח 53ב, על שבישראל אין מוסד תקינה לחשבונאות ממשלתית, ולעתים לא ברור למי הסמכות לקבוע תקנים אלה ולחייב בהם את היחידות הממשלתיות. התוצאה היא יוזמות של החשכ"ל, של רשות החברות הממשלתיות ושל אחרים, אך אלה אינן מספקות. באפריל 2003 התקיים דיון בוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה, ונקבע בו, שיוקם צוות בין-משרדי שיבחן הצעה להקמת מוסד כללי לתקינה חשבונאית.

המאזן השוטף המשקף את הזכויות וההתחייבויות השוטפות של המדינה מורכב משני חלקים: אחד לחשבונות של אגף החשכ"ל ואחד לחשבונות של משרדי הממשלה (ראו הטבלה להלן).

1. בצד הזכויות רשומים סעיפים המשקפים בעיקר את היתרות האלה:   (א)  פיקדונות של משרד האוצר ושל משרדי הממשלה בבנק ישראל ובבנק הדואר (ראו להלן);   (ב)  יתרות של חייבים למשרד האוצר ולמשרדי הממשלה.

2. בצד ההתחייבויות רשומים שני סעיפים עיקריים:   (א)  סעיף זכאים, שכולל בעיקר את יתרת המלוות לזמן ארוך שהנפיקה הממשלה בשוק ההון בארה"ב בערבות ממשלת ארה"ב.  (ב)  יתרות של פיקדונות, שהופקדו במשרדי הממשלה לטווח קצר ולטווח בינוני (ראו להלן).

3. בסעיף עודף (גירעון) נצבר רשומה התוצאה הכספית נטו מביצוע התקציב (כולל התקציב של המפעלים העסקיים) - עודף או גירעון קופתי. כאשר סך התשלומים גדול מסך התקבולים, הדבר משתקף בהגדלת הגירעון הקופתי המצטבר, ולהיפך. בשנת 2002, שבה גייס משרד האוצר מלוות בסכום שהיה גדול מסכום הגירעון (לפי ההגדרה הכלכלית, להבדיל מגירעון קופתי) בביצוע התקציב, נוצר עודף קופתי בביצוע התקציב בסך 4,149.5 מיליון ש"ח, וכתוצאה מכך קטן הגירעון הנצבר, הרשום במאזן השוטף, מ-19,442.9 מיליון ש"ח ב-31.12.01 ל-15,293.4 מיליון ש"ח ב-31.12.02.

להלן המאזן השוטף של המדינה ל-31.12.02 בהשוואה למאזן ל-31.12.01, במיליוני ש"ח במונחים נומינליים, על פי הדוח שמסר השר.

סעיף זה כולל יתרות בבנק ישראל, בבנק הדואר, בבנקים אחרים ודמי מחזור במשרד האוצר ובמשרדי הממשלה.

יתרת הפיקדונות בבנק ישראל ליום 31.12.02, שנכללה בסעיף "יתרות בבנקים ודמי מחזור" (ראו הטבלה לעיל), כוללת את היתרות של החשכ"ל (כ-7.1 מיליארד ש"ח) ושל משרדי ממשלה (כמיליארד ש"ח). החשכ"ל קיבל מהחשבויות של משרדי הממשלה מסמכים בעניין התאמות בנק לחשבונות בבנק ישראל ולחשבונות של המשרדים, המתנהלים בבנק הדואר (חשבונות סילוקין). מהמסמכים עולה, כי בשנה הנסקרת הייתה התאמת יתרות בין בנק ישראל לחשבויות. אשר לחשבונות המנוהלים בבנק הדואר, דוחות ההתאמה במשרד השיכון, בהוצאה לפועל שבהנהלת בתי משפט ובחטיבה להתיישבות היו חלקיים. יש לציין, כי משרד הביטחון העביר לחשכ"ל לראשונה את כל ההתאמות עם כל הבנקים שאתם הוא עובד, אך עדיין נותרו הפרשים לא מוסברים בדוחות ההתאמה.

יתרות החייבים כוללות: חייבים למפעלים העסקיים של המדינה, המנהלים את ספרי החשבונות שלהם על בסיס מצטבר, דהיינו רושמים הכנסה כאשר נוצרת התחייבות של החייב לשלם למדינה; חייבים של החשכ"ל וחייבים למשרדי הממשלה. היתרות של חייבים הן בדרך כלל בשל הכנסות שנזקפו לחשבונות הכנסה תקציביים בשנה השוטפת ולא נגבו עד סוף השנה.

התחייבויות של המדינה בגין מרבית המלוות לזמן ארוך שהנפיקה הממשלה בשנות התשעים בשוק ההון בארה"ב בערבות ממשלת ארה"ב, לא נרשמו בשעתו כתקבולים בתקציב המדינה, ויתרותיהן אינן כלולות במצבת החובות אלא במאזן השוטף, בסעיף "זכאים של החשב הכללי".