על פי תפיסת ההפעלה של משרד החוץ (להלן גם - המשרד) הוא נושא בתפקידים שונים במערך הממשלתי במצבי חירום הכוללים בין היתר את אלה: ייצוג עמדת ישראל והצגת מידע מדיני והסברתי בחו"ל באמצעות נציגויות המשרד ודובריו ברחבי העולם; מעקב אחר עמדותיהן של מדינות אחרות ושל ארגונים בין-לאומיים וגיבוש המלצות מדיניות למקבלי ההחלטות בישראל. אחד מיעדיו של המשרד הוא "שיפור היערכות המשרד והנציגויות למשברים מדיניים-ביטחוניים ולמצבי מלחמה". כדי לממש יעד זה עושה המשרד בשנים האחרונות מאמץ מיוחד בתחום ההיערכות הארגונית והמקצועית לתפקוד במצבי חירום.
באוקטובר 2010 נכנס לתוקפו "נוהל הפעלת משרד החוץ בחירום ובאירועים חריגים" (להלן - נוהל האב), המסדיר את פעילות המשרד הן ב"מצב חירום לאומי" והן במצב של "אירוע חריג במשרד החוץ" בעל השפעה על הביטחון הלאומי. נוהל האב מגדיר "מצב חירום" - "אירוע או תהליך בעל השלכות משמעותיות על יחסי החוץ של מדינת ישראל, המחייב התייחסות מיוחדת וטיפול מיידי השונה מהתנהלות המשרד בעת שגרה".
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את היערכות יחידות משרד החוץ לתפקוד במצבי חירום בתחומי הפעילות המינהליים, הקונסולריים והמדיניים. בדיקות השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה (להלן - המל"ל), ברשות החירום הלאומית שבמשרד להגנת העורף (להלן - רח"ל) וכן באגפי המטה הכללי של צה"ל - אגף התכנון (להלן - אג"ת) ואגף המבצעים (להלן - אמ"ץ).
עיקרי הממצאים
הכשרת מתקני מטה המשרד ועובדיו להתגוננות בעתות חירום
1. עד מועד סיום הביקורת לא הושלמו הפעולות הנדרשות להתאמת תשתית החשמל של מבנה המטה לפעילות בעת חירום.
2. על אף החובה הקבועה בתקנות ההתגוננות האזרחית (ציוד, מפעלים, מוסדות ואימון עובדיהם), התשל"ג-1973 (להלן - תקנות הג"א), ובהנחיות פיקוד העורף, המשרד לא מינה עובדים לשמש בתפקיד ממוני הג"א במצבי חירום.
3. דלקה שאירעה בקומת המחסנים שבמבנה המטה ביולי 2011, חשפה כמה וכמה ליקויים בטיחותיים שהיה בהם כדי לסכן חיי אדם.
היערכות המשרד לקיום רציפות תפקודית במצבי חירום
1. נוהלי המשרד לתפקוד במצבי חירום והטמעתם בקרב העובדים:
מאז פרסום נוהל האב חלפו יותר משנתיים, אולם רוב העובדים שאמורים למלא תפקידים מיוחדים במצבי חירום עדיין לא הוכשרו לביצוע תפקידים אלה.
2. תכנון משאבי האנוש לעבודה בשעת חירום:
כבר בפברואר 1979 הוכרז משרד החוץ "מפעל חיוני" לצורך החלת הוראות חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967 (להלן - חוק שירות עבודה בשע"ח). על פי החוק האמור, בעת שמוחלות הוראותיו חייבים עובדי המשרד החיוניים להתייצב במקום עבודתם אם נקראו לכך בצו. אולם המשרד לא נערך כראוי להבטחת תפקודם של עובדים אלה במצבי חירום, ונמצא שאגף משאבי אנוש והדרכה אינו מנהל רשימות של עובדים חיוניים מקרב מצבת העובדים לצורך הכנת צווי ריתוק משקיים.
3. השתלבות ספקי המשרד במערך המשק לשעת חירום (מל"ח):
על פי נוהל בין-משרדי של מערך משק המדינה לשעת חירום משנת 2003, על המשרד לקבוע מהם המפעלים החיוניים שהוא יזדקק למוצרים שהם מספקים לו ולשירותיהם בשעת חירום ולוודא שהם יפעלו במצבי חירום.
התברר שספקי שירותי אבטחה והסעדה אינם מחויבים לספק אותם למשרד במצבי חירום.
4. נוהלי הנציגויות בחו"ל לתפקוד במצבי חירום:
עד יוני 2012 גיבשו רק כמחצית מהנציגויות נוהלי פעילות במצבי חירום, ורוב הנהלים שגיבשו אינם עולים בקנה אחד עם נוהל האב או שאינם מתאימים לצורכי העבודה של הנציגויות בעתות חירום.
היערכות המשרד לטיפול בעורף במצבי חירום
1. השתלבות המשרד בהיערכות הבין-משרדית למצבי חירום:
על פי הנחיות רח"ל נדרש המשרד להכין תכנית כוללת להתמודדות עם כל אחד מ"איומי הייחוס" הלאומיים; להגדיר את רמות השירות של המוצרים והשירותים שעליו לתת לממשלה ולאזרחים במצבי החירום השונים; להכין תכניות עבודה אופרטיביות לאספקת אותם מוצרים ושירותים; ולקיים תרגילים למנגנוניו לצורך שמירה על כשירותם ומוכנותם.
נמצא שהמשרד לא הכין את תכניות ההיערכות האמורות - הן במישור האסטרטגי לטווח הרב-שנתי והן במישור האופרטיבי לטווח השנתי.
2. היערכות חטיבת הטקס לטיפול בסגל הדיפלומטי הזר:
על פי אמנת וינה בדבר יחסים דיפלומטיים משנת 1961, על המדינה לספק את צורכי ההתגוננות האזרחית של הסגל הדיפלומטי הזר ובני משפחותיהם בעת שגרה ובעתות חירום, ויש לחובה זו גם משמעות מדינית.
עד שנת 2013 המשרד לא השלים את הפעולות שעליו לבצע כדי לספק את צורכי ההתגוננות האזרחית של הסגל הדיפלומטי הזר ואת הסדרת הפעילות הנדרשת עם הגורמים האחרים הנוגעים בדבר.
פעילות המשרד בתחום המדיני במצבי משבר ביטחוניים
1. על פי המלצות ועדת וינוגרד , הפעילות המדינית היא מרכיב בלתי נפרד ואף מרכיב מרכזי בכל שדה מערכה לאומי, לרבות פעילות צבאית. ביוני 2007 הגישה ועדת ליפקין-שחק, שמונתה לשם יישום המלצות ועדת וינוגרד , את תכניתה לממשלה, ובה נאמר כי חיוני שמשרד החוץ ייטול חלק מרכזי בהחלטות, ויציג את השיקולים המדיניים שיש להביאם בחשבון בעת קיום דיון על פעולות ומבצעים שיש להם נגיעה ליחסי החוץ של ישראל או השפעה עליהם . בעקבות הגשת הדוח הסופי של ועדת וינוגרד במרץ 2008, החליטה הממשלה בספטמבר אותה שנה לקבוע את נוהל עבודתה בעת חירום.
נוהל עבודת הממשלה בעת חירום גובש בעבודת מטה בין-משרדית שריכז המל"ל והוא צורף לתקנון עבודת הממשלה. הגם שהנוהל האמור דן בין היתר בתפקידי מליאת הממשלה בהגדרת מטרות מצבי חירום שעניינם מלחמה, עימות מוגבל או פעילות ביטחונית משמעותית ובאישור תכניות אסטרטגיות להשגתם, הוא אינו עוסק בתפקידי משרד החוץ בתהליך קבלת ההחלטות הביטחוני-מדיני במצבים האמורים.
2. לאור מסקנות דוח ועדת ליפקין-שחק קובע נוהל האב כי עם ההכרזה על מצב חירום או אירוע חריג בעל מאפיינים צבאיים יציב המשרד נציגים בכמה יחידות בצה"ל, ובייחוד באג"ת ובאמ"ץ שבמטה הכללי. אולם הממצאים מלמדים שמתכונת הפעולה של נציגי המשרד באגפים האמורים בצה"ל במצבי חירום טרם סוכמה בין הגופים.
סיכום והמלצות
ההיערכות הארגונית והמקצועית של משרד החוץ לכשירות ולרציפות תפקודית במצבי חירום היא מצורכי השעה. לנוכח ממצאי הביקורת, על המשרד להשלים בהקדם את ניסוח נוהלי המשנה הפרטניים של נוהל האב ולהכלילם בתקנון שירות החוץ. בד בבד עליו להכין תכנית להטמעה של כל מערכת הנהלים בקרב עובדי המשרד ולתרגל אותם במילוי התפקידים במצבי החירום השונים. וכן על המשרד להכין רשימה של מוצרים ושירותים שהם חיוניים לתפקודו במצבי חירום ולוודא שיסופקו למבנה המטה בעתות חירום.
על המשרד למנות עובדים לתפקיד ממוני הג"א ולתאם את הכשרתם במסגרת ההדרכה שמקיים פיקוד העורף. על מנת למנוע מחסור בערכות מגן לקהילה הדיפלומטית הזרה בשעת חירום, מומלץ שמשרד החוץ ופיקוד העורף יגבשו יחד בהקדם תכנית מפורטת לאספקת הערכות לאוכלוסייה זו.
בשל הצורך להטמיע את השיקול המדיני בתהליך קבלת ההחלטות במצבי חירום ביטחוניים, חיוני כי אג"ת והחטיבה לתכנון מדיני ישלימו בהקדם האפשרי את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת שתאפשר למשרד לתרום תרומה ממשית לפעילות התכנון האסטרטגי הצבאי במצבי חירום. זאת לרבות באמצעים שיאפשרו לצוותי העבודה במרכז לתכנון אסטרטגי באג"ת לקיים בעת הצורך דיונים ישירים ומידיים עם צוות חשיבה ותכנון במשרד.
בכל הנוגע לשילוב נציג המשרד בעבודת המפקדה הכללית המצויה באחריות אמ"ץ (להלן - המפקדה) יש לפעול לפי המלצתה של ועדת וינוגרד לשתף את משרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות במשברים ביטחוניים-מדיניים. נוכח הצורך שזיהה אמ"ץ לקבל תשומות בתחום שיקוף דעת הקהל העולמית, "שעון החול המדיני" וסיכונים והזדמנויות בהקשרים בין-לאומיים - תחומים שעליהם אמון המשרד ובהם הוא בגדר מוקד הידע הממשלתי - על צה"ל ועל המשרד לקבוע את הדגם הרצוי לשילוב נציגי המשרד במפקדה ואת הנסיבות שיחייבו הצבה כאמור. על המשרד לוודא שנציגיו במפקדה יחזיקו ביכולת, בכשירות ובידע הנדרשים למילוי תפקידם.