מינהלת תכנית "חומה" (להלן - מינהלת "חומה" או "חומה") היא מסגרת ארגונית שהוקמה בשנת 1991 במינהל למחקר פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת) שבמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט). מאז הקמתה הוטלה על מינהלת "חומה" האחריות על פרויקטי פיתוח וייצור של מערכות הגנה בפני טילי קרקע-קרקע, רקטות קרקע-קרקע ואיומים נוספים מהאוויר . פרויקטים אלה, שהם בעלי חשיבות רבה לביטחון המדינה, אמורים להימשך לפחות עד לסוף העשור השני של שנות ה-2000.
מינהלת "חומה", כמו גופי מפא"ת אחרים, היא גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, המורכב מתקני כוח אדם צבאיים ואזרחיים. ככזו, עליה לפעול בהתאם להוראות משהב"ט (להלן - המ"ב) ולפקודות הצבא . למימוש ייעודה הוקצה ל"חומה" כוח אדם (כ-50 עובדים) בעיקר בתחומים המבצעי-הנדסי, הכלכלי והניהולי, והיא אף מסתייעת בכוח אדם חיצוני. תקציב "חומה" לשנת 2011 עמד על כ-1.3 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי עד אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה את אופן קביעת מבנה מינהלת "חומה" וארגונה, את השימוש שלה בכוח אדם חיצוני, ואת היקף ותמהיל כוח האדם בה. הביקורת נערכה במשהב"ט: במפא"ת ובאגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש) ; בצה"ל: באגף התכנון (להלן - אג"ת); ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). ביקורת השלמה נערכה באגף הכספים במשהב"ט (להלן - אכ"ס), באגף התקציבים שבמשרד האוצר, וכן ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ובתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התעשיות הביטחוניות).
עיקרי הממצאים
1. המבנה והארגון של מינהלת "חומה"
ב-1991 פרסם אגף ארגון, בקרה ומינהל שבמשהב"ט (להלן - אב"ם) הוראת ארגון למינהלת "חומה" (להלן - הוראת הארגון), שקבעה את הייעוד, התפקידים, הסמכויות והמבנה הארגוני שלה. אולם מאז פרסום הוראת הארגון ועד למועד סיום הביקורת (אוגוסט 2012) לא יזם אגף אב"ם את עדכונה או שחזורה , וכך גם מפא"ת ומינהלת "חומה" עצמה. זאת, על אף שינויים מהותיים שחלו בפעילותה, וכן בהיקף ובתמהיל של כוח האדם שלה. גם פקודת הארגון הצה"לית הנוגעת ל"חומה" לא התעדכנה משנת 2007. זאת ועוד, עד למועד סיום הביקורת גם לא התקיים תיאום בכל הנוגע להוראת הארגון ולפקודת הארגון הצה"לית, זאת על אף הבדלים הקיימים ביניהן הן בתיאור מבנה מינהלת "חומה" והן בחלוקת הסמכות והאחריות בין משהב"ט ובין צה"ל.
2. שימוש מינהלת "חומה" בכוח אדם חיצוני
מינהלת "חומה" מבצעת חלק מפעילותה באמצעות רכישת שירותים של כוח אדם חיצוני בין היתר בתחומים טכנולוגיים-הנדסיים, כלכליים וחשבונאיים. בשנת 2011 הסתכמה ההוצאה של "חומה" בגין שירותי כוח אדם חיצוני בכ-34 מיליון ש"ח.
הוראת משהב"ט, שעניינה אישור צורך, בחירה והתקשרות עם יועצים וכוח אדם חיצוני - יחיד או חברה - עבור צה"ל ומשהב"ט, מטילה על ועדה באמ"ש את האחריות לפעילות זו . הוראה אחרת של משהב"ט קובעת שבחירת יחיד או חברה, המבצעים "מחקר או סקר בכל תחום מדעי או טכנולוגי", תיעשה על ידי ועדה במפא"ת (להלן - ועדת מפתחים). בפועל, רוב החברות מתחומי הטכנולוגיה וההנדסה (להלן - חברות מפתחים), שאתן התקשרה מינהלת "חומה" גם לצורך קבלת כוח אדם חיצוני, נבחרו ואושרו על ידי ועדת מפתחים. חברות אלו נותנות שירותיהן ל"חומה" באמצעות עשרות עובדים (להלן - מפתחים).
א. הליך בחירת חברות מפתחים התנהל בוועדת מפתחים ובמינהלת "חומה" שלא בהתאם להמ"ב, ובלי התייחסות לחלק מהכללים וההוראות הכלולים בתקשי"ר, דבר שיש בו לפגוע בתקינות ההליך. מדובר בבחינת הצורך בהתקשרות עם חברות המפתחים, בהגבלת היקף העסקתן ומשכה, בפיקוח על שיטת העסקתן ובאופן אישורן כ"ספק יחיד" . כמו כן, ועדת מפתחים לא בחנה את סוגיית ניגוד העניינים , את קיום ההסדרים למניעת ניגוד עניינים במסגרת העסקת חברות המפתחים, ואת קיום המסגרת הנורמטיבית וכללי ההעסקה שימנעו קביעה שיפוטית בדיעבד בדבר קיומם של יחסי עובד ומעביד בין המפתחים ובין מינהלת "חומה" .
ב. אף כי חלק מהמפתחים עוסק בפעילות שאינה עולה בקנה אחד עם הגדרת "מפתח" שבהמ"ב, הגישה "חומה" את הבקשות לרכישת השירותים שלהם באמצעות ועדת מפתחים, וקיבלה את אישורה. כך, למעשה, מסלול אישור חברות מפתחים נוצל באופן לא ראוי גם לקבלת שירותים של מי שאינם עומדים באמות המידה הנדרשות.
ג. שלא בהתאם להוראות התקשי"ר, ישנם מפתחים העובדים עבור מינהלת "חומה" שנים רבות ברציפות; יש בהם כאלה המועסקים בהיקף קבוע מדי שנה בשנה, זה שנים; יש היושבים באופן קבוע במשרדיה; וחלקם מוציאים דרך קבע ובמישרין הנחיות לגורמים בתעשיות הביטחוניות. עם זאת, לא נבחנה בשנים האחרונות, אם בכלל, הסוגיה של מניעת יחסי עובד ומעביד בכל הנוגע למפתחים בידי אף גורם במשהב"ט.
ד. מינהלת "חומה" לא פעלה בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובהתאם להוראות התקשי"ר בכל הנוגע למניעת ניגוד עניינים בינה ובין חברות המפתחים והמפתחים. טרם העסקתם לא יושם הליך לבחינת סוגיית ניגוד העניינים, ולא ננקטו צעדי מנע, לפי הצורך, למניעת מצבים שבהם עלול להתעורר חשש לניגוד עניינים.
ה. על אף דרישת חוזר שפרסמה נש"ם במאי 2010 , סמנכ"ל וראש אמ"ש לא העביר לידיה מיפוי של התקשרויות ואופני ההעסקה של כוח אדם חיצוני במשהב"ט, אשר אינם עומדים באמות המידה המפורטות בחוזר, לרבות לא את אלה של המפתחים. זאת, אף שיש בהם סממנים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות החוזר. נש"ם, מצדה, לא פעלה לאכיפת הוראות החוזר, ולא קודמו צעדים להקמת ועדה לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן, כמצוין בחוזר. בפועל, אף שחלפו ארבע שנים מהחלטת הממשלה בנושא, לא ביצעה נש"ם את שהטילה עליה הממשלה.
אף שחוזר נש"ם מטיל אחריות על סמנכ"ל וראש אמ"ש לכל התקשרויות משהב"ט, שבמסגרתן מועסקים עובדים שאינם עובדי המדינה ביחידות מעהב"ט, קבע מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי שני, במרץ 2011 שהטיפול במפתחים יישאר באחריות ועדת מפתחים במפא"ת ולא יועבר לאחריות אמ"ש. כפועל יוצא מכך, סמנכ"ל וראש אמ"ש אינו מטפל בהעסקת חברות המפתחים במינהלת "חומה". מצב זה אף פוגע ביכולתו של אמ"ש לראות את מכלול כוח האדם שבמשהב"ט.
ו. על פי התקשי"ר, סמנכ"ל וראש אמ"ש וכן חשב המשרד מופקדים על קיום ההוראות בעניין יועצים, ומוטלת עליהם החובה לבדוק בתיאום עם היועמ"ש של המשרד, בכל מקרה של התקשרות עם יועץ, אם הסכם ההעסקה תואם את העקרונות שנקבעו. למרות זאת, גם חשב משהב"ט לא עסק בסוגיות של מניעת היווצרות יחסי עובד ומעביד ומניעת ניגוד עניינים בכל הנוגע להתקשרויות מינהלת "חומה" עם חברות המפתחים.
מהאמור לעיל יוצא, כי סוגיות מהותיות בהעסקת כוח האדם החיצוני במינהלת "חומה" לא נבחנו בידי אף גורם במשהב"ט - מפא"ת, אמ"ש, אכ"ס והיועמ"ש.
3. תמהיל כוח האדם במינהלת "חומה"
הרכבו הנוכחי של כוח האדם במינהלת "חומה" - צבאי, אזרחי וחיצוני - הוא תולדה של נסיבות ולא פרי של ניתוח ותכנון, כלהלן:
א. מינהלת "חומה" לא ערכה בשנים האחרונות, אם בכלל, עבודה לניתוח המשמעויות התפקודיות והכלכליות של העסקת מפתחים כנותני שירותים לעומת שימוש באנשי קבע או בעובדי משהב"ט. בין היתר, לא נבחנה המשמעות של בניית מוקדי ידע בחברות מפתחים - מוקדים הנדרשים לפעילותה השוטפת - ויצירת תלות בהם. גם גורמי מטה במפא"ת לא נדרשו לנושא.
ב. בחינה ארגונית שקיימה מחלקת ארגון באג"ת בשנת 2010 לכלל מינהלות מפא"ת, ובהן "חומה", לא כללה את כוח האדם החיצוני - היקפו והרכבו - התומך בעבודת מינהלת "חומה" ומהווה מרכיב משמעותי בקידום משימותיה. בהיעדר ניתוח של צורכי מינהלת "חומה" אל מול כל סוגי כוח האדם שיש ברשותה וללא בחינת המשמעויות של החלופות השונות - ניתוח ארגוני זה לקה בחסר, ואינו יכול להוות בסיס מספק לצורך קביעה של היקף התקנים הצבאיים שראוי לאשר לה.
ג. אגף אב"ם, האחראי, בין היתר, ליזום, לתכנן ולבצע בדיקות ארגוניות, לשאת באחריות מטה לתכנון ולהקצאה של שיאי כוח האדם לסוגיו ולקבוע את היקף כוח האדם הדרוש במשהב"ט, לא פעל מאז הקמת מינהלת "חומה" לביצוע ניתוח ארגוני שלה; ובכלל זה צורכי כוח האדם למילוי תפקידיה - ההיקף והתמהיל הנדרשים. זאת, על אף השינויים שחלו בפעילותה ועל אף שהוקצו לה במהלך השנים תקנים נוספים - רובם ככולם צבאיים, ועל אף ההשפעות התפקודיות והכלכליות שיש לשינויים במבנה ובהרכב כוח האדם שלה - השפעות שלא נבדקו.
סיכום והמלצות
מינהלת "חומה" שבמשרד הביטחון (משהב"ט) עוסקת מתחילת שנות התשעים, מועד הקמתה, בניהול פרויקטים של פיתוח וייצור מערכות הגנה מפני טילים קרקע-קרקע, רקטות קרקע-קרקע ואיומים נוספים מן האוויר, שחלקם כבר הבשילו לידי הישגים טכנולוגיים משמעותיים, והביאו תרומה רבה לביטחון המדינה. פרויקטים אלה מהווים נדבך מרכזי בתכניות העבודה הצה"ליות, ומוקצים להם משאבי תקציב וכוח אדם ניכרים. למימוש משימותיה נעזרת מינהלת "חומה" בכוח אדם שמקצים לה צה"ל ומשהב"ט וכן בכוח אדם חיצוני.
מדוח ביקורת זה עולה, כי קיימים ליקויים בתחומי הארגון והניהול של כוח האדם שברשות מינהלת "חומה"; ליקויים, הפוגעים בחלקם בכללי מינהל תקין, בניהול ובבקרה המיטביים של הפרויקטים שבאחריותה, וכפועל יוצא מכך - בעקרונות היעילות והחיסכון.
על אף החשיבות והמרכזיות של פעילות מינהלת "חומה", במהלך 20 השנה שחלפו מהקמתה, לא נעשתה במערכת הביטחון עבודה מקיפה לבחינת המבנה ותמהיל כוח האדם הדרושים לה, ובפועל הם תולדה של אילוצים ונסיבות ולאו דווקא פרי של ניתוח ותכנון. כמו כן, העסקת רוב המפתחים בידי מינהלת "חומה" נעשתה שלא בהתאם לחלק מהוראות התקשי"ר, להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולהוראות משהב"ט.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמינהלת "חומה", המינהל למחקר פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת) ואגף מינהל ומשאבי אנוש (אמ"ש) יבחנו את התמהיל הקיים של המפתחים המועסקים בה, כדי לאתר ולמפות את אלה שאינם עונים על הגדרת "מפתח", ויעבירו את הבקשות להעסקתם במסלול המיועד לכך. כמו כן, על מנת להגביר את הפיקוח והבקרה על העסקתם של המפתחים, מן הראוי, כי ועדת מפתחים במפא"ת תפעל, בתיאום עם מינהלת "חומה" ובשיתוף אמ"ש, לריכוז המידע הנוגע לכל אחד מהם, ותאשרם מכאן ואילך באופן פרטני. יתרה מכך, יש מקום שמנכ"ל משהב"ט יבחן אם העסקת המפתחים, המועסקים בקביעות על בסיס שעות עבודה במינהלת "חומה", צריכה להמשיך ולהיות מאושרת באמצעות ועדת מפתחים, או שמוטב לאשרה באמצעות ועדת היועצים שבאמ"ש.
נוסף על כך, על מינהלת "חומה" לרכז ללא דיחוי את המידע הנדרש על חברות המפתחים ועובדיהן, כדי לפעול למניעת ניגוד עניינים, וכן לנקוט צעדים שמטרתם למנוע העברת מידע עסקי בין התעשיות הביטחוניות באמצעות חברות המפתחים ועובדיהן. אשר לסוגיית מניעת הכרה שיפוטית בדיעבד ביחסי עובד ומעביד, על משהב"ט לבחון מול נציבות שירות המדינה (נש"ם) את הסדרי העסקת כוח האדם החיצוני שבמינהלת "חומה", ולפעול להסדרתם התקינה.
עוד לדעת משרד מבקר המדינה, באחריות אמ"ש ובסמכותו לערוך, בתיאום עם מפא"ת ואגף התכנון בצה"ל (אג"ת), בחינה מקיפה לצורכי מינהלת "חומה" נוכח משימותיה ובהתחשב בממשקי עבודתה מול התעשיות הביטחוניות, מול הממשל האמריקני ומול הגורמים השונים בצה"ל ובמשהב"ט, ולהמליץ על מבנה ארגוני ותמהיל כוח אדם מיטביים. זאת, בהתחשב בשיקולים מבצעיים ותפעוליים, ובשיקולי כדאיות כלכלית בביצוע משימותיה. כמו כן, מן הראוי, כי נש"ם ומשרד האוצר יבחנו את המלצת משהב"ט, לכשתוגש, במטרה לאפשר תמהיל כוח אדם מיטבי במינהלת "חומה".
נוסף לאמור לעיל, נוכח הממצאים שעלו בדוח ביקורת זה, בנוגע לארגון ולניהול כוח האדם במינהלת "חומה", שהיא אחת מיחידות מפא"ת, מן ראוי שראש מפא"ת, סמנכ"ל וראש אמ"ש ומנכ"ל משהב"ט בראשם, יבחנו, בשיתוף עם אג"ת, את הלקחים הנדרשים גם בהקשר ליתר יחידות מפא"ת, הפועלות אף הן באמצעות תקני כוח אדם צבאיים, אזרחיים וכוח אדם חיצוני. מעבר לכך ראוי, כי אמ"ש, בשיתוף אג"ת, יבדוק באיזו מידה הליקויים שעלו בדוח נוגעים ליתר יחידות משהב"ט, וזאת בעיקר בתחומי הארגון, התקינה הצבאית והעסקת כוח האדם החיצוני, ויפעל לתיקונם, במידת הצורך.