פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת - רפאל

נבדק ברפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת עבור צה"ל. נבדקו סדרי קבלת ההחלטות מהיציאה לפרויקט ועד להקפאתו, היערכות רפאל לביצוע הפרויקט, וביצועו עד להקפאתו. הביקורת נערכה בהנהלת רפאל, בחטיבה א', במינהלה א' ובהנהלת הפרויקט; במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשרד הביטחון (מפא"ת); ובצה"ל - באג"ת ובאחד החילות. בדיקות השלמה נערכו בלשכת מנכ"ל משרד הביטחון, בלשכת הרמטכ"ל ובלשכת סגן הרמטכ"ל.

הפרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת עבור אחד מחילות צה"ל (להלן - החיל) מבוצע ברפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן - רפאל). מימון הפרויקט התאפשר בשנת 1999 בעקבות מקור תקציבי שקיבל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) בסכום של מאות רבות של מיליוני ש"ח (להלן - המקור התקציבי), מתוכם מספר מאות מיליוני ש"ח הוקצו לפרויקט. משהב"ט החליט להתקשר עם רפאל כקבלן ראשי לביצוע הפרויקט, כיוון שהיא החלה בעבר את פיתוחו (שהופסק מסיבות שונות), וחתם במאי 2001 על חוזה עם רפאל. כשנה לאחר חתימת החוזה, ולאחר שרפאל השקיעה בפרויקט כרבע מתקציבו, החליט מפקד החיל להקפיא את הפרויקט לזמן מוגבל משיקולי עלות-תועלת מיבצעית, ולבחון חלופות לשימוש בתקציבו. באוקטובר 2002 הוחלט בצה"ל ובמשהב"ט להמשיך בפרויקט תוך שינויים בתכולתו. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי קבלת ההחלטות במשהב"ט ובצה"ל לגבי הפרויקט, את היערכות רפאל לביצועו ואת הביצוע עד להקפאתו.

המינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשהב"ט (להלן - מפא"ת) הוציא לרפאל בקשה להצעת מחיר לפרויקט באוקטובר 1999, בטרם תוקצב הפרויקט, ובהמשך חתמו משהב"ט ורפאל על החוזה לביצוע הפרויקט, לפני שסיכמו ביניהם את מחירי מוצריו, כל זאת בניגוד לנוהלי משהב"ט.

החלטת משהב"ט מנובמבר 1997 להשלים את פיתוח הפרויקט התקבלה לפני שצה"ל גיבש את המלצתו לחלוקת הכספים שהגיעו מאותו מקור תקציבי בין הפרויקט לבין שימושים נוספים. חלוקה זו אושרה רק בשנת 1999 על ידי סגן הרמטכ"ל בהסכמת החיל. על אף זאת, לאחר האישור ביקש החיל מאגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) להגדיל את תקציב ההצטיידות באמצעי לחימה אחר על חשבון חלק מתקציב הפרויקט. סגן הרמטכ"ל אישר את בקשת החיל. במהלך הביקורת לא נמצאה עבודה שעשה החיל, שבה נערכה השוואה, לרבות מבחינה מיבצעית, שנועדה לבדוק את הכדאיות של המשך הפרויקט. בביקורת עלה, כי בשנת 2000 היה פיגור של כשנה בלוח הזמנים של הפרויקט, והיחס עלות-תועלת שלו לא היה כדאי. יצוין, כי הפרויקט לא נבדק כראוי באותה עת על ידי החיל, אג"ת ומפא"ת. בשנת 2002, כשמצב הפרויקט בהיבטים הנ"ל היה זהה לזה שבשנת 2000, הוא נבדק על ידי גורמים אלה, אולם לא ביסודיות. למשל, לא נמצאה עבודה לבדיקת התועלת המיבצעית של המערכת. גם תחשיב העלות של הפרויקט שעשה החיל היה שגוי.

בצה"ל נתגלו ליקויים בהליכי האישור של הפרויקט, ובהם: הרמטכ"ל לא נתן לפרויקט אישור סופי, והפרויקט, שאושר עקרונית על ידי שר הביטחון, לא הובא על ידי צה"ל לאישור סופי של השר. בנוסף לכך, מפקד החיל הקפיא את הפרויקט אף שלא היה מוסמך לכך.

הגורמים להקטנת אומדן הרווח של רפאל מהפרויקט בכ-50 מיליון ש"ח בין מועד החתימה על החוזה במאי 2001 לבין מועד הקפאת הפרויקט ביוני 2002 היו: ליקויים בהיערכות רפאל בהיבטי כוח אדם, אשר גרמו, בין היתר, לכך שרפאל לא הצליחה במשך כשנתיים וחצי לאייש את כל התפקידים בפרויקט בהתאם להתפתחותו; עבודה בלתי יעילה בשלבי הפיתוח הראשונים, שכתוצאה ממנה כ-20% מהפעילות שביצעה רפאל בפרויקט בתקופה שמנובמבר 1998 עד פברואר 2001 ירדה לטמיון; והערכת חסר של עלויות הפרויקט, שנבעה מתכנון עלויות בלתי ריאלי, מהערכה חלקית ובלתי מבוססת של העלויות הבלתי צפויות מראש בפרויקט, ומאי-מתן ביטוי הולם באומדן העלויות של הפרויקט לסיכונים הנובעים מאי-סיכום המחיר עם קבלני המשנה העיקריים.