היבטים בניהולה של חברת בנק הדואר

​רקע כללי

חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - חברת הדואר או חברת האם) היא חברה ממשלתית שהחלה לפעול במרץ 2006 על פי רישיון שניתן לה מכוח הוראות חוק הדואר, התשמ"ו-1986 (להלן - חוק הדואר). חברת בנק הדואר (להלן -חברת בנק הדואר או בנק הדואר) היא חברת בת של חברת הדואר, אשר החלה בפעילותה במרץ 2006, לפי הוראות סעיף 88 לחוק הדואר. שתי החברות כפופות להנחיותיה ולפיקוחה של רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ולפיקוחו של משרד התקשורת, מתוקף הרישיון למתן שירותי דואר, שירותים כספיים ושירותים אחרים. על בנק הדואר חלות גם תקנות בנק הדואר (שירותים בבנק הדואר), התשל"ה-1974 והוראות המפקח על בנק הדואר שבמשרד התקשורת (להלן - המפקח) לפי סעיף 88יד לחוק הדואר ("הוראות ניהול תקין").

בנק הדואר אינו בנק כמשמעותו בחוק הבנקאות ואינו כפוף להוראות בנק ישראל. הפיקוח עליו נעשה לא בידי המפקח על הבנקים כי אם בידי המפקח מתוקף הוראות חוק הדואר והחלטת הממשלה בנושא זה. המפקח מוציא כללי הנחיה לפעילותו של בנק הדואר בתחומים השונים ומוודא כי הוא פועל על פיהם.

עד 28 בפברואר 2006 ניתנו השירותים הכספיים במסגרת בנק הדואר, שפעל מכוח הוראות חוק בנק הדואר, התשי"א-1951, ובמסגרת רשות הדואר, שפעלה מכוח חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986. משנכנס לתוקפו חוק הדואר, בוטלו "בנק הדואר" ורשות הדואר ופעילותם הועברה לחברת הדואר ולחברת בנק הדואר. עם ביטולו של חוק בנק הדואר בוטלה ערבות המדינה לכספי הלקוחות הפרטיים של בנק הדואר. על פי הוראות החוק, בנק הדואר הינו ישות משפטית נפרדת לעניין שמירתם של כספי הלקוחות.

ביולי 2012 אישרה הכנסת את חוק הדואר (תיקון מס' 11), התשע"ב-2012 (להלן - תיקון 11). בתיקון זה נקבע שתחול הפרדה מבנית מלאה בין חברת הדואר לחברת בנק הדואר. תיקון זה קובע שורה של הוראות להתנהלותו של בנק הדואר בנפרד מחברת הדואר ועל יישומו אחראים משרד התקשורת וחברת הדואר.

על פי הדוחות הכספיים של בנק הדואר, לשנת 2016, היו הכנסותיו כ-400 מיליון ש"ח, כ-20% מהכנסותיה של חברת האם.

בתקופת הביקורת כיהן כמנכ"ל חברת הדואר מר דני גולדשטיין. מטה בנק הדואר שבו כ-300 עובדים, בראשותו של מר אבי בלו, מנהל חטיבת בנק הדואר, אשר נכנס לתפקידו בנובמבר 2017, אחראי לניהול השוטף של בנק הדואר ולפתרונן של בעיות שמתעוררות בסניפים ובסוכנויות. יצוין כי מינואר 2016 עד יולי 2017 כיהן מר דורון ארבלי כמנכ"ל בנק הדואר וכי מאוגוסט 2017 לא מונה מנכ"ל לבנק הדואר וניהולו נעשה על ידי מנהל חטיבה הכפוף למנכ"ל חברת הדואר.

אופי הפעילות הפיננסי של בנק הדואר, טיפולו באוכלוסייה ממגזרים מוחלשים והיותו מנוע צמיחה משמעותי של חברת הדואר, מחייבים אותו להתנהל באופן מקצועי ולהקפיד על חיסכון, על יעילות ועל כללי מינהל תקין.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בניהולה ובתפעולה של חברת בנק הדואר ואת סדרי הפיקוח והבקרה של משרד התקשורת עליה. בדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות, ברשות שוק ההון, ביטוח וחסכון ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), ובבנק ישראל.

הליקויים העיקריים

דחיית יישומו של תיקון 11 לחוק הדואר

מטרת תיקון 11 משנת 2012 היא הפרדה בין פעילותו הפיננסית של בנק הדואר ובין פעילות הדואר של חברת האם (חברת הדואר) שהיא פעילות ריאלית-תפעולית, לשם הגדלת מגוון השירותים הפיננסיים שמספק בנק הדואר ולשם חיזוקו של בנק הדואר. למרות זאת, נמצא כי יישומו של תיקון 11 שהופקדו עליו משרד האוצר, משרד התקשורת וחברת הדואר נדחה כחמש שנים. עוד נמצא כי סוגית ההון העצמי של בנק הדואר, שהיא המניעה העיקרית כיום ליישומו של תיקון 11, טרם הוסדרה ולא הועמד ההון העצמי הדרוש לקידום המהלך.

אי-מימושו של הפוטנציאל שבתמורת ההפרטה

הממשלה החליטה על הפרטה עתידית של חברת הדואר. אי-היישום של הוראות תיקון 11 מעכב את פיתוחו ואת חיזוקו של בנק הדואר ובכך נמנעת העלייה הפוטנציאלית של ערכו, מניעה העלולה להפחית את תמורת ההפרטה העתידית שהממשלה החליטה עליה.

כלים לפיתוח עסקי

בנק הדואר לא נערך להוראות תיקון 11 ולהשפעותיו העתידיות על הכנסותיו, כגון על ידי פיתוח אפליקציה, ושיתוף פעולה עם גורמים שונים ועם הממשלה.

ממשל תאגידי לקוי: אי-איוש משרות יו"ר הדירקטוריון ודירקטורים בבנק הדואר

נמצא כי במועד סיום הביקורת, דצמבר 2017, טרם מונו לדירקטוריון בנק הדואר יושב ראש קבוע ודירקטור חמישי, דבר שאיננו מאפשר את התכנסות הדירקטוריון ופוגע בעבודתו התקינה, בין השאר, בקביעת מדיניות לבנק הדואר ובפיקוח על התנהלותו.

נתוני חסר בדוחות הכספיים

בניגוד לעקרונות חשבונאיים מקובלים, בדוחותיה חברת בנק הדואר מפרטת את הכנסותיה, אך לא את הוצאותיה בתחומים השונים.

מערכות מידע ישנות והיערכות לשעת חירום

מערכות המידע של חברת בנק הדואר מיושנות ומצריכות חידוש ושדרוג, במיוחד נוכח הגדלת מגוון השירותים הפיננסיים שהיא אמורה לספק בעתיד.

נמצאו גם ליקויים בתחום המוכנות של מערכת המחשוב של בנק הדואר לשעת חירום. מקצת השירותים אינם מגובים במלואם לרבות מערכות המוקד והלבנת הון, אתר האינטרנט ועוד.

ליקויים בשירות הלקוחות

גם בסניפים וגם במוקד הטלפוני נמצאו ליקויים רבים בשירות בנק הדואר ללקוחותיו -איכותו, זמינותו ומהירותו.

הגדרת בנק חברתי והצורך הציבורי בו

למרות השיח הציבורי הער והדרישה הגוברת לבנק חברתי ולהרחבת נגישותם של השירותים הכספיים לאוכלוסיות מוחלשות, נמצא כי הממשלה לא דנה בסוגיה זו ולא הגדירה את הנדרש מבנק שכזה והאם בנק הדואר יכול למלא דרישה זאת.

ההמלצות העיקריות

1. על משרד התקשורת ומשרד האוצר להסדיר את מעמדו של בנק הדואר. עליהם לעשות זאת באמצעות יישומו של תיקון 11 לחוק הדואר, הקובע שורה של הוראות להתנהלותו של בנק הדואר בנפרד מחברת הדואר ותוך הסדרת סוגיית ההון העצמי. או בכל דרך אחרת על פי הדין הקיים, שתאפשר לחזק את הממשל התאגידי בבנק הדואר ולהגדיל את מגוון השירותים הפיננסיים שיספק לציבור.

2. על דירקטוריון חברת האם למנות דירקטור חמישי לדירקטוריון בנק הדואר ויושב ראש קבוע, כדי לשפר את תפקודו של הדירקטוריון ולחזק את הממשל התאגידי בבנק הדואר.

3. יש להגביר את הבקרה בבנק הדואר, בעיקר את הבקרה הכספית, בין השאר באמצעות שדרוגן של מערכות המחשב הייעודיות.

4. נוכח הגדלתו הצפויה של מגוון השירותים הפיננסיים שתספק, על חברת בנק הדואר לחזק את יכולותיה בתחום מערכות המידע, ולהחיש את תיקון הליקויים שנמצאו בהיערכותה המחשבית לשעת חירום.

5. יש לקדם ולשפר את איכות השירות הניתן ללקוחות בנק הדואר בסניפים ובמוקד הטלפוני ולמנוע את הטרחתם של הלקוחות.

6. נוכח הדרישה הגוברת להקמת בנק חברתי, על הממשלה לבחון ולהחליט אם האינטרס הציבורי מחייב הקמתו של בנק כזה, שיגביר את נגישותם של השירותים הכספיים לאוכלוסיות מוחלשות, ועליה להגדיר את מה שמצופה מבנק זה, לרבות בחינת הפוטנציאל להסבתו של בנק הדואר לבנק חברתי.

סיכום

לחברת בנק הדואר יש פוטנציאל התפתחות רב, וכבר כיום הכנסותיה הן מרכיב חשוב בהכנסותיה של חברת דואר ישראל ובאיתנותה הפיננסית. נמצאו עיכובים רבים ביישומו של תיקון 11 לחוק הדואר – שנדחה באופן שיטתי שוב ושוב במשך חמש שנים, בלי שהועלתה כל חלופה ממשית לפיתוח הבנק וזאת למרות הערתו של מבקר המדינה בדוח משנת 2012 כי על הנהלות חברת הדואר וחברת בנק הדואר והמאסדרים השונים להשלים בהקדם את ההפרדה ההונית ולגבש דרכים ליצירת ההון העצמי. עיכובים אלה פוגעים בפוטנציאל הפיתוח של בנק הדואר ובקידום שירותיו לשכבות החלשות בציבור ומקבעים את העירוב הבלתי ראוי של התחום הריאלי עם התחום הפיננסי, בניגוד לאסדרה המקובלת כיום בשוק מודרני ותחרותי.

על הדירקטוריונים וההנהלות של חברת הדואר וחברת בנק הדואר ועל משרד התקשורת ורשות החברות לפעול לתיקון הליקויים אשר הועלו בדוח ביקורת זה ולהפיק את הלקחים הנדרשים לפיתוח בנק הדואר. על משרד האוצר ומשרד התקשורת לבחון את הסדרת מקורות המימון להון עצמי מזערי ולהסרת מגבלות רגולטוריות המונעות את התפתחותו של בנק הדואר. פעולות אלה יגדילו את מגוון הפעולות והשירותים של חברת בנק הדואר, ועשויות להגביר את יעילותה, לשפר את התנהלותה המקצועית ולתת מענה פיננסי הולם יותר לאוכלוסיות מוחלשות בחברה ואף להגביר את התחרות במערכת הבנקאית בישראל.

זאת ועוד, האינטרס הציבורי מחייב את המדינה למרב (למקסם) את התמורה שתקבל בעת הליך ההפרטה.

על הגורמים הרלוונטיים, משרד האוצר, משרד התקשורת, רשות החברות וחברת הדואר, לפעול במרץ ובנחישות לקידום יישום תיקון 11 על מנת לחזק את הפוטנציאל הגלום בחברת בנק הדואר ולהעלות את ערכה טרם ההפרטה.