רקע כללי
איגודי הערים לביוב מאפשרים לרשויות המקומיות לשתף פעולה לצורך הולכת שפכים ולצורך הטיפול בהם. הם מפעילים מתקנים לעיבודם, לטיהורם ולאחסונם של שפכים וקולחים, שהם עסקים טעוני רישוי על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים). איגודי הערים לביוב הוקמו בצווי הקמה של שר הפנים שהוצאו על פי חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 (להלן - חוק איגודי ערים). במדינת ישראל פועלים שישה איגודי ערים לביוב. איגודי הערים הם גופים מבוקרים על פי סעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה), ולפי חוק איגודי ערים.
איגודי הערים לביוב הוקמו בשנים 1956 עד 2001, ומאז הקמתם חלו תמורות במשק המים והביוב בישראל. בשנת 2006 הוקמה הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים או הרשות), שהיא הרשות המאסדרת את משק המים והביוב והמפקחת עליו, והחל ביולי 2009 הועברו לידיה כל סמכויות משרד הפנים הנוגעות לאיגודי הערים לביוב.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של כמה מאיגודי הערים לביוב ואת פעולות רשות המים בכל הנוגע לאסדרת דרכי הפעולה של איגודי הערים לביוב ולפיקוח עליהם. הבדיקה נעשתה באיגודן, באיגוד ערים שער הנגב, באיגוד ערים איילון ובאיגוד ערים דרום השרון מזרחי. בדיקות השלמה נעשו ברשות נחל ירקון, במשרד להגנת הסביבה ובמשרד הבריאות.
הליקויים העיקריים
ליקויים ברשות המים בתחומי האסדרה של איגודי הערים והפיקוח עליהם
הגם שהרשות אִסדרה כמה היבטים חשובים בתחום איגודי הערים, עד מועד סיום הביקורת, אף שחלפו קרוב לתשע שנים לאחר שהועברו אליה סמכויות האסדרה והפיקוח, הרשות טרם קבעה אסדרה של נושאים רבים בעלי חשיבות הנוגעים לאיגודי ערים לביוב, כמו: אמות מידה לשירות, מבנה ארגוני ושכר עבודה, דרכי מינוי ותנאי העסקה של עובדי האיגוד, תנאי כשירות ופסלות ותקופת כהונה של חברי מועצת האיגוד ושל המנכ"ל, עסקאות עם בעלי עניין, נסיעות לחו"ל של עובדי האיגוד ומנהליו והיבטים נוספים הנוגעים לממשל התאגידי, דיווח כספי מפורט, הגשת תוכניות השקעות רב-שנתיות וחד-שנתיות לרשות ודרכי הבקרה עליהן. כמו כן, הרשות טרם מינתה יחידה שתפקח באופן שוטף על איגודי הערים לביוב, בדומה לפיקוח השוטף על תאגידי המים והביוב ועל חברות הביוב המרחביות שאותו הוסמכה לבצע יחידת הממונה על תאגידי המים והביוב וחברות הביוב המרחביות. המצב בפועל, שבו איגודי ערים לביוב פועלים בלא אסדרה ופיקוח בעניינם כאמור, עלול לאפשר התנהלות בלתי תקינה, ולעיתים אף בזבוז כספים של צרכני המים והביוב ושל משלמי המיסים.
ליקויים בסדרי מינהל ובממשל תאגידי
אי-כינוס ישיבות מועצה של האיגודים כנדרש והיעדרות מישיבותיה
אי-כינוס ישיבות מועצה כנדרש: בשנים 2015 ו-2016 מועצותיהם של איגודי הערים שער הנגב ואיגוד הערים איילון לא התכנסו כנדרש על פי צווי ההקמה שלהן.
היעדרות מישיבות מועצת איגוד: במועד סיום הביקורת ראש עיריית טירה, מר מאמון עבד אלחי, לא היה חבר במועצת איגוד ערים דרום השרון המזרחי כמתחייב על פי צו ההקמה של איגוד ערים דרום השרון המזרחי. בשנים 2015 - 2017 נציגי עיריית טירה במועצת האיגוד לא השתתפו כלל בישיבות מועצת האיגוד.
ליקויים במינוי ועדות ביקורת ובכינוסן
אי-מינוי ועדות ביקורת: רשות המים לא קבעה הסדרים מחייבים בעניין הקמת ועדת ביקורת באיגודי ערים ביוב. נמצא כי באיגוד הערים שער הנגב לא פועלת ועדת ביקורת ומעולם לא מונתה ועדה כזאת. לעומת זאת, באיגוד ערים דרום השרון המזרחי מונתה ועדת ביקורת, אך היא לא הייתה פעילה ולא התכנסה מפברואר 2014, מועד מינויה.
ליקויים בהתקשרויות עם בעלי תפקידים
אי-אסדרת התקשרויות עם בעלי תפקידים: רשות המים לא קבעה כללים לעניין התקשרות איגודי הערים לביוב עם בעלי תפקידים, ובכללם מבקר פנימי, רואה חשבון ויועץ משפטי. בפועל נמצא כי מועצות איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי לא מינו מבקר פנימי כלל.
התקשרויות לתקופות ארוכות בלי לבחון הצעות חלופיות: במועד סיום הביקורת, נובמבר 2017, נמצא כי רואי החשבון המבקרים של איגוד ערים שער הנגב ושל איגוד ערים דרום השרון המזרחי מועסקים בהם כ-15 שנים; כי איגוד איילון מעסיק רואה חשבון מבקר כ-18 שנים; כי איגוד ערים דרום השרון המזרחי מעסיק יועץ משפטי כ-16 שנים; כי איגוד איילון מעסיק יועץ משפטי כ-20 שנים וכי איגודן מעסיק יועץ משפטי כשמונה שנים. על אף תקופות העסקה ממושכות אלה, איגודי הערים האמורים האריכו את ההתקשרויות ולא בחנו הצעות חלופיות להמשך ההתקשרות עם אותם יועצים. כך נמנע מתן הזדמנות לספקים בכוח ויכולת לקבל מחיר מיטבי עבור השירות.
פעילות בלא רישיון עסק
בביקורת נמצא כי איגוד הערים דרום השרון המזרחי פועל בלא רישיון עסק מאז הקמתו בשנת 2001. איגוד הערים שער הנגב פועל אף הוא בלא רישיון עסק. עוד נמצא בביקורת, כי איגוד הערים איילון פעל בלא רישיון עסק עד נובמבר 2017, במשך יותר מעשרים שנים.
טיפול בשפכים שאינו באיכות הנדרשת על פי דין
הטיפול של איגודי הערים בשפכים אינו באיכות הנדרשת על פי התקנות: איגודי הערים איילון, דרום השרון המזרחי ושער הנגב אינם מטפלים בשפכים המגיעים אליהם באיכות הנדרשת על פי תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחים וכללים לטיהור שפכים), התש"ע - 2010 (להלן - תקנות ענבר). דרישות אלו חלות על איגוד הערים דרום השרון המזרחי מינואר 2012, על איגוד הערים איילון מינואר 2013 ועל איגוד ערים שער הנגב מינואר 2015. עם זאת, במועד סיום הביקורת, בכל איגודי הערים האמורים מתבצעות עבודות שדרוג והרחבה של מפעלי הטיפול בשפכים (להלן - המט"שים) שבבעלותם, באופן שלאחר סיום העבודות יבצעו המט"שים טיפול באיכות העומדת בדרישות של תקנות ענבר.
טיפול לקוי בשפכים באיגוד הערים דרום השרון המזרחי: כבר בשנת 2008 כמות השפכים שאיגוד הערים דרום השרון המזרחי קיבל הייתה כ-185% מהספיקה שתוכנן לטפל בה. הכמות הלכה וגדלה עם השנים, לא רק בשל גידול במספר התושבים המתגוררים ברשויות המקומיות החברות באיגוד, אלא גם בשל חיבורן של רשויות מקומיות נוספות לפתרון הקצה של מט"ש דרום השרון המזרחי בשנים אלה. בשנת 2017 הגיעה כמות השפכים שהאיגוד מקבל לכ-400% מהספיקה שהמתקן שלו תוכנן לטפל בה. השפכים עברו טיפול ירוד והוגלשו, באמצעות מאגרי החברה להשבת מי קולחין דרום השרון בע"מ (להלן - חברת ההשבה), לנחל הירקון. בשנים 2014 - 2017 הגליש איגוד ערים דרום השרון המזרחי לנחל הירקון, באמצעות מאגרי חברת ההשבה, כ-12.65 מיליון מ"ק קולחים באיכות ירודה.
נוסף על כך, במשך חצי שנה לפחות - מדצמבר 2016 עד יוני 2017 - איגוד הערים דרום השרון המזרחי ביצע ויסות של השפכים המגיעים אליו, באופן שחלקם כלל לא הוזרמו לתוך המט"ש.
ליקויים בתכנון המיזמים להרחבת המט"שים ולשדרוגם וליקויים בניהול שלהם
איגוד איילון
התקשרות בלי מכרז פומבי: חובת המכרזים החלה על איגוד ערים איילון בהתקשרויותיו מביאה לידי ביטוי את עקרונות השיוויון, התחרות ההוגנת, והשקיפות. בינואר 2013 התקשר איגוד ערים איילון עם קבלן א' ב"הסכם למימוש אופציה" לשדרוג המט"ש ולהרחבתו בסך כולל של 82.5 מיליון ש"ח, בתוספת התייקרויות ובתוספת מע"ם. התקשרות זו לא זו בלבד שבוצעה בלא מכרז כדין, אלא אף לא בכל הליך תחרותי אחר. האיגוד הציג את ההתקשרות כמימוש של אופציית ההרחבה והשדרוג, אף שהמועד למימוש אופציה זו חלף עשר שנים לפני שנחתם הסכם האופציה.
הלוואה לקבלן שהוגדרה "הקדמת תשלומים" בסך של כ-11 מיליון ש"ח, על אף עיכובים ניכרים בביצוע העבודות, בלי שניתן אישור מראש ממועצת האיגוד ובלי לדווח לרשות המים: בשנים 2015 - 2016 העביר איגוד איילון לקבלן א' סכומי כסף כ"הקדמת תשלומים" בסך כ-11 מיליון ש"ח בלי שקיבל לצורך כך אישור מראש ממועצת האיגוד ובלי שהביא את הדבר לידיעת רשות המים. המקדמות ניתנו לאחר שחלף מועד סיום עבודות השדרוג, ובפועל המשיך ביצוען להתעכב. בנסיבות אלה קצב ההתקדמות של הקבלן בביצוע העבודות ודאי לא הצדיק מתן מקדמות. בכרטסת הנהלת החשבונות של האיגוד נכתב שהסכומים הועברו כהלוואה. את ההלוואה האמורה נתן האיגוד לקבלן א' בלי הפרשי הצמדה, ריבית או התייקרויות, אף שהתשלומים שהאיגוד והמינהל לפיתוח תשתיות ביוב ברשות המים (להלן - המילת"ב) משלמים לקבלן א' נושאים הפרשי הצמדה למדד הבנייה ולדולר.
עוד נמצא כי בכספת האיגוד היו שתי המחאות של הקבלן לפקודת איגוד ערים איילון בסך כולל של 5.1 מיליון ש"ח, לדצמבר 2016 ולינואר 2017, ועד במועד סיום הביקורת איגוד הערים לביוב איילון לא פדה אותן. רק בנובמבר 2017 ובעקבות הביקורת, האיגוד התקשר עם הקבלן בהסכם החזר המקדמות ובו עוגנה בדיעבד התחייבותו להחזיר את הכסף. מועצת האיגוד אישרה הסכם זה באמצעות שיחת טלפון, בלי שהתקיים דיון ענייני בנושא, ובלי שנמסרו לחברי מועצת האיגוד מלוא הפרטים על נסיבות חתימת ההסכם.
אי-עמידה בלוחות זמנים
נמצא כי ביצוע מיזמי השדרוג וההרחבה של איגודי הערים נעשה תוך עיכובים גדולים: במועד סיום הביקורת מיזם השדרוג במט"ש איילון נמצא באיחור של כשנתיים וחצי. במיזם ההרחבה הסתיימו הליכי קבלת היתר הבנייה יותר משנתיים וחצי מהמועד שנמסרה לקבלן ההודעה על מימוש אופציית ההרחבה. העיכובים נגרמו בין השאר בשל מחלוקות עם הקבלן. במט"ש שער הנגב התעכבו עבודות השדרוג וההרחבה בכארבע שנים וחצי, בין היתר בשל מחלוקות עם הקבלן ועם החברה המתכננת ובשל ליקויים בתכנון המיזם בידי האיגוד. במט"ש דרום השרון צפוי איחור של כשנה וחצי בעבודות השדרוג וההרחבה, בין היתר בשל תכנון לקוי.
העיכוב בעבודות השדרוג וההרחבה של המט"שים עלול לגרום נזק תברואתי וסביבתי, לרבות זיהום נחלים ומי תהום, וכן עלול לגרום נזק כספי לקופה הציבורית ולצרכני המים והביוב. כמו כן הוא עלול לעכב את אישורן של תוכניות בנייה באזור בשל היעדר פתרון קצה, ובכך לעכב את יישום מדיניות הממשלה לפתרון המשבר בשוק הדיור על ידי הרחבת ההיצע בשוק הדיור. כך נמצא שתכניות בנייה של כ-5727 יחידות דיור בטייבה, בג'לג'וליה ובכפר ברא מתעכבות, בין היתר בשל הימשכות הליכי ההרחבה והשדרוג של מט"ש באיגוד הערים דרום השרון המזרחי. כמו כן, בשל עיכוב גדול בשדרוג ובהרחבה של מט"ש איגוד שער הנגב, מתעכב ביצועם של מיזמים ותוכניות דיור ועסקים בעיר שדרות, הכוללים כ-4,046 יחידות דיור.
ההמלצות העיקריות
1. על מועצת רשות המים לפעול בלא דיחוי לקביעת כללים להסדרת התנהלותם של איגודי הערים לביוב, ובכללם כללי ממשל תאגידי, כללים מפורטים לעניין הדיווח הכספי וההנדסי השוטף של איגודי הערים וכללים הנוגעים להתקשרותם עם בעלי תפקידים כגון יועצים משפטיים, רואי חשבון, מבקרים פנימיים וגזברים. כמו כן, על מועצת הרשות לקבוע מנגנוני פיקוח על יישום הכללים האלה, ועל מנהל הרשות לעקוב אחר יישומם. בעניין זה על מועצת הרשות לבחון מהן הנורמות הראויות שיש בסמכותה להחיל על איגודי הערים לביוב, ואילו נורמות וכללים ראויים דורשים ייזום הליך של שינוי חקיקה, ובהתאם לכך להנחות את מנהל רשות המים להביאם לדיון לפניה ולהביא לאישורה הצעות לכללים וליוזמות חקיקה כאמור.
2. נוכח העיכוב בהליכי האסדרה במשך כעשור שחלף מאז הועברו לרשות סמכויות משרד הפנים הנוגעות לאיגודי הערים לביוב, וכדי שלא להותיר את איגודי הערים עוד זמן רב בלא אסדרה, ראוי שמועצת הרשות תדון באופן מיידי באפשרות של שימוש בכללים החלים על תאגידי מים וביוב ועל חברות ביוב מרחביות, בין כמודל שישמש - בשינויים המחויבים - לקביעת הנחיות זמניות לאסדרה ובין בדרך אחרת, עד אשר יגובשו כללים מיוחדים לאיגודי ערים.
3. על איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי להביא לסיום עבודות השדרוג וההרחבה של המט"שים שבניהולם כדי לעמוד ברמת הטיפול הנדרשת ולמנוע מפגעים סביבתיים ועיכוב תוכניות בנייה של מאות יחידות דיור. כמו כן, על איגודי הערים שער הנגב, איילון ודרום השרון המזרחי להפיק לקחים מממצאי דוח זה לעניין תכנון מיזמים וניהולם, בייחוד מן ההיבט התכנוני והעמידה בלוח הזמנים וכן מן ההיבט הכספי.
4. על רשות המים, האמונה על תכנון משק המים ועל ניהולו, להפיק לקחים מממצאי דוח זה בעניין תכנון פתרונות הקצה של מט"שים של איגודי ערים לביוב ובעניין חיבור רשויות מקומיות נוספות אליהם. כאשר הרשות מחליטה לאשר חיבור של רשויות נוספות למט"ש אף שאינו מסוגל לעמוד בתוספת כמויות השפכים, עליה לקבוע בד בבד אילו צעדים מיידיים יש לנקוט כדי שהמתקן יוכל להתמודד עם כמויות השפכים הנוספות המועברת אליו בלי לזהם את הסביבה. על הרשות לעקוב אחר יישום צעדים אלו.
5. על מועצת רשות המים לדון בהקדם בהחלת כללי תאגידי מים וביוב (שפכי מפעלים המוזרמים למערכת הביוב), התשע"ד-2014 על מפעלים השוכנים בשטחן של רשויות מקומיות החייבות בתִאגוד אשר לא התאגדו.
6. על איגודי הערים שער הנגב ואיילון להקפיד לכנס ישיבות מועצה כנדרש על פי צווי ההקמה שלהם. על חברי מועצת איגוד הערים דרום השרון המזרחי להקפיד על נוכחות בישיבותיה.
7. על איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי לפעול לקבלת רישיון עסק.
סיכום
איגודי הערים לביוב הוקמו בין השנים 1959 - 2001. מאז הקמתם חלו תמורות במשק המים והביוב בישראל, ובכלל זה הוקמה רשות המים והועברו לידיה סמכויות האסדרה של משק המים והפיקוח עליו, לרבות לעניין איגודי ערים לביוב, רפורמת תִאגוד תאגידי המים והביוב, החמרת הדרישות לעניין הטיפול בשפכים בתקנות ענבר ותיקון מדצמבר 2016 המסדיר הקמת חברות ביוב מרחביות. רשות המים, שסמכויות האסדרה והפיקוח על איגודי הערים לביוב הועברו אליה מיולי 2009, אִסדרה כמה היבטים הנוגעים לאיגודי ערים לביוב ובכללם אסדרת התעריפים החלים על רובם. אולם היא לא אִסדרה היבטים חשובים נוספים בדרכי התנהלותם, בין היתר בשים לב לתמורות אלו. יתר על כן, הרשות אף אינה מפקחת על היבטים רבים שבהם חסרה האסדרה, ובכלל זה סדרי מינהל, ממשל תאגידי, מבנה ארגוני ודיווח הנדסי שוטף של איגודי ערים לביוב. נוכח ממצאי דוח זה, המצביעים בין היתר על ליקויים בהתנהלות איגודי ערים לביוב בהיבטים שבהם חסרה אסדרה ונוכח החשיבות הרבה של פעילותם התקינה, על מועצת רשות המים לפעול ללא דיחוי להשלמת אסדרת פעילותם, לקביעת מנגנוני בקרה על יישומם ולהגביר את הפיקוח על התנהלותם.
המקרה של איגוד הערים דרום השרון המזרחי שמגליש קולחים באיכות ירודה במשך שנים ממחיש את הצורך בתכנון ובהיערכות מראש לסיכונים של חוסר יכולת לטפל בשפכים. רשות המים אישרה חיבור של רשויות נוספות למט"ש אף שהמט"ש כבר פעל הרבה מעבר ליכולת הספיקה שלו, מבלי לבצע פעולות הנדרשות למניעת הגלשה של שפכים ושל קולחים באיכות ירודה. לדוגמה, אילו "פעולות החירום" שנעשו רק בשנת 2017 היו מבוצעות מבעוד מועד, ניתן היה למנוע חלק ניכר מהגלשתם של הקולחים באיכות הירודה ושל השפכים הגולמיים לנחל, או לפחות לצמצמם במידה ניכרת. עקב חיבורן של רשויות נוספות למט"ש כאמור, בשנת 2017 הגיעה כמות השפכים שהאיגוד מקבל לכ-400% מהספיקה שהמתקן שלו תוכנן לטפל בה, ובשנים 2014 - 2017 הוא הגליש לנחל הירקון באמצעות מאגרי חברת ההשבה כ-12.65 מיליון מ"ק של קולחים באיכות ירודה. זאת נוסף על הגלשת שפכים גולמיים במשך כחצי שנה במסגרת פעולות ויסות שביצע כדי למנוע הצפה של המט"ש. נוכח פוטנציאל הזיהום הגדול של מט"שים, על רשות המים להקפיד על תכנון שיכלול היערכות מראש למניעת זיהום בעקבות פתרונות הקצה שהיא קובעת.
ממשלת ישראל שמה לה ליעד למצוא פתרון למשבר הדיור באמצעות הסרת חסמים המונעים פיתוח למגורים, כמו חסמי פתרון קצה של ביוב. לשם כך קיבלה הממשלה לאחר מועד סיום הביקורת, במאי 2018, החלטה בנושא "הקמת צוות בין משרדי לתיאום והסרת חסמי דיור בתחום מכונים לטיהור שפכים לצורכי דיור" (החלטה מס 3835). בהחלטה האמורה נקבע, בין היתר, כי יש להקים צוות בין-משרדי לצורך ייעול ושיפור של עבודת הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים ושל התיאום ביניהם בתחום מכוני טיהור השפכים, וזאת על מנת לאפשר פיתוח של שכונות מגורים. ממצאי הדוח מצביעים על כך כי העיכובים הניכרים שחלו בשדרוג ובהרחבה של המט"שים של איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי תורמים לעיכוב תוכניות בניה של הקמת מאות יחידות דיור. גם כדי לסייע להגשים את תוכניות הדיור, על איגודי הערים לביוב לנקוט את הצעדים הנדרשים להשלמת עבודות ההרחבה והשדרוג של המט"שים שבניהולם ולשפר את התנהלותם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של מיזמים עתידיים ולבקרה עליהם. כמו כן, על רשות המים להידרש לאסדרה של דיווח שוטף, שנתי ורב-שנתי, בדבר השקעות מתוכננות של האיגודים במיזמי ביוב, ולבצע פיקוח שוטף על השקעות אלה, בשים לב למדיניות הממשלה, לצפי של הגידול באוכלוסייה, לעלויות הכבדות של מיזמים אלה וחשיבותם מהבחינה הלאומית והסביבתית.