פיקוח המפקח על הבנקים בבנק ישראל על בנק למסחר בע"מ

על פי תפישת המחלקה, תפקידה לעסוק בעיקר בפיקוח על הסיכונים העיקריים שיש בהם כדי לסכן את יציבותו של בנק ואף את יציבותה של מערכת הבנקאות, דהיינו סיכוני אשראי, סיכוני הצמדה וריבית וסיכוני שוק. לפי תפישתה, אין מקום לכך שהיא תקצה ממשאביה המוגבלים לפיקוח ישיר על סיכוני מעילה - מעילות בדרך כלל אינן בהיקף גדול, ולדירקטוריון של כל בנק ולהנהלתו יש עניין רב למונען או לפחות לגלותן בהקדם. לבנקים מערכות בקרה וביקורת פנימיות, שמתפקידן לעסוק בין השאר במניעת מעילות ובגילוין.

התפישה העקרונית של המחלקה בדבר חלוקת התפקידים והאחריות בינה לבין הנהלת בנק ומערכות הבקרה והביקורת שלו בכל הקשור לסיכוני מעילה, נראית סבירה בעיני מבקר המדינה. גם בקשר למעילה בבנק לא העלה משרד מבקר המדינה ליקויים בפעולות הפיקוח של המחלקה על הבנק, המצביעים על קשר סיבתי ישיר בינם לבין אי מניעה או אי גילוי המעילה במועד מוקדם יותר. עם זאת, מצביע משרד מבקר המדינה על הערות והמלצות הנוגעות באופן כללי לפיקוח העקיף של המחלקה על האמצעים שבנקים נוקטים נגד סיכוני מעילה, שעשויות היו לעבות את אמצעי ההגנה של הבנק, ושל בנקים אחרים, נגד סיכוני מעילה.

המחלקה לא ניצלה תמיד לקחים שהפיקו בנקים ממעשי מעילה שגילו, ולקחים שהיא עצמה הפיקה מהם, כדי לחייב את כלל הבנקים, באמצעות הוראות ניהול בנקאי תקין (להלן - הוראות נב"ת) או בדרך אחרת, לקבוע נהלים שיחזקו את אמצעי ההגנה שלהם נגד סיכוני מעילה. לדוגמה, היא לא חייבה את כל הבנקים לקבוע את הנהלים שהיא ביקשה מבנק גדול לקבוע בעקבות מעילה שגילה. ככלל, חיוב כל הבנקים לקבוע נהלים כאלה עשוי להקשות על ביצוע מעילה.

בהערכת הנאותות של היקף הביקורת הפנימית בבנק, לא הביאה המחלקה בחשבון את היעדרה של מערכת אחזור מידע בבנק. נראה, שהמחלקה גם לא הביאה בחשבון לעניין זה את "המשמעת העסקית הירודה" ששררה בבנק, לפי ממצאי הביקורת שלה, לפחות בחמש השנים עד קריסתו.

המחלקה לא קבעה בנוהל כי עובדיה יקראו את הדוחות המפורטים השנתיים שמגישים רואי החשבון המבקרים, לפי הוראת נב"ת, לדירקטוריונים של הבנקים. המחלקה לא עשתה כדי לקבל לידיה את הדוחות המפורטים שרואה החשבון המבקר של הבנק הגיש לדירקטוריון שלו, ורובם לא היו בידיה. בדוח המפורט לשנת 1998 ובטיוטת הדוח לשנת 1999 על הביקורת שעשה רואה החשבון המבקר בבנק לא נמצאו הערכה של פעולות הביקורת הפנימית ושל תקינות מערכת הבקרה הפנימית, והצהרה של רואה החשבון המבקר בדבר מידת הסתמכותו עליהן בקביעת היקף הביקורת שלו, כנדרש בהוראת נב"ת. לא נמצא שהמחלקה העירה לבנק על כך.

המחלקה העלתה בביקורותיה בבנק ליקויים רבים וחמורים בניהולו, והבנק הסכים לתקנם כפי שדרשה המחלקה. לעתים חזרו הליקויים ונשנו, והבנק תיקנם שוב לפי דרישת המחלקה, וחוזר חלילה. לעתים העלתה המחלקה נתונים שגויים ואף מסולפים בדוחות שהגיש לה הבנק לצורך הפיקוח על יציבותו. המפקח לא השתמש בסמכויות המוקנות לו לפי סעיפים 8א ו-8ג לפקודת הבנקאות, 1941 (להלן - הפקודה) ולא יזם פנייה לצורך נקיטת הליכים משפטיים לפי סעיפים 14ב(ב) או 15(2)(ב) לפקודה, משום שהמחלקה הייתה בדעה כי השיגה את מטרת הפיקוח בכך שהביאה לתיקון הליקויים בבנק ללא הפעלת סנקציות.

מפאת מגבלת המשאבים שלה (שמונעת ממנה לעשות ביקורת מעקב אחר תיקון כל הליקויים שהעלתה), יש שהמחלקה מקבלת את הצהרתו של בנק כי תיקן ליקויים לפי דרישותיה כאישור לכך שהליקויים אכן תוקנו. לעתים גילתה המחלקה בביקורת מעקב, כי הבנק לא תיקן ליקויים שהנהלתו הצהירה כי תיקנה אותם. לדוגמה, שני מורשי חתימה בכירים של הבנק הצהירו בכתב בינואר 2002, כי בוטלו כל הסמכויות של מחלקת ניירות ערך לתת אשראי, כפי שדרשה המחלקה בדוח ביקורת שדן בתחום פעילות של מחלקת ניירות ערך שבו לא הועסקה העובדת. התברר למחלקה לאחר קריסת הבנק, שהסמכות של מחלקת ניירות ערך לתת אשראי לא בוטלה, או לפחות לא נעשו החסימות הנחוצות לאכיפת ביטולה. הנהלת הבנק לא מנעה מהעובדת לרשום הלוואות בהיקף גדול (שהתברר שהיו מזויפות) גם לאחר שהצהירה כי ביטלה את הסמכויות של מחלקת ניירות ערך לתת אשראי. לפיכך, יש מקום לשקול הגברת התדירות של ביקורות מעקב של המחלקה בבנקים בכלל או בבנקים מסוימים שמהימנות דיווחיהם אינה מובהקת.

כן המליץ מבקר המדינה, שהמפקח ישקול ויבחן ייזום תיקון חקיקתי שלפיו יוסמך המפקח להטיל קנס אזרחי מדורג על בנק (או על מנהלו או על שניהם) שיפר הוראת נב"ת או הוראה ספציפית של המפקח לתקן ליקוי, או שיימצא שהצהרתו כי תיקן ליקוי לפי דרישת המפקח לא הייתה נכונה.