הממונה על היישובים היהודים ביהודה והשומרון

פעולות הביקורת

נערכה ביקורת על היחידה של הממונה על היישובים היהודיים ביהודה והשומרון. נבדקו בעיקר נושאים של אישור חוקי עזר, הפיקוח והבקרה על ניהול תקציבי הרשויות המקומיות, טיפול הממונה בענייני נבחרים ועובדים של הרשויות המקומיות, מתן אישורים להלוואות ולערבויות, אישור תקציבים בלתי רגילים ובדיקת פרויקטים.

במחוז שומרון ויהודה (ש"י) של משטרת ישראל נבדקו אגף המיבצעים, אגף החקירות, אגף התנועה, בתי המעצר בחברון ובשומרון ומתקן המעצר שבתחנת בנימין.

הממונה על היישובים היהודיים ביהודה והשומרון

ההתיישבות הישראלית באזורים יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) כוללת אוכלוסייה של כ-196,000 תושבים, המתגוררים ב-124 יישובים, ומנוהלים על ידי שתי עיריות, 17 מועצות מקומיות ושש מועצות אזוריות. לשם פיקוח ובקרה על גופים אלה, מינה אלוף פיקוד המרכז את הממונה על היישובים היהודיים ביהודה והשומרון (להלן - הממונה).

הממונה פעל במשך השנים במסגרת יחידת קצין המטה לענייני פנים במינהל האזרחי.  עם העברת מירב סמכויות השלטון באיו"ש לרשות הפלסטינית, הוחלט בתחילת 1996, לאחר החתימה על הסכם אוסלו, על צמצום המינהל האזרחי. מאותו מועד הועבר תקן הממונה מהמינהל האזרחי למשרד הפנים כתקן זמני, עד שייקבע מעמדו החדש של הממונה באיו"ש במסגרת הסכם קבע. יחידת הממונה כוללת ארבעה עובדים: הממונה, קצין התקציבים של היחידה ושתי פקידות. היחידה מסתייעת ביחידות המטה של משרד הפנים לצורך מילוי חלק מתפקידיה.

רשויות השלטון המקומי באיו"ש פועלות על פי תחיקת ביטחון, שהתקין מפקד צה"ל באזור. סמכויות הממונה קבועות בתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון) תשמ"א-1981, (להלן - תקנון המועצות המקומיות), בתקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), תשל"א - 1979 (להלן - תקנון המועצות האזוריות), ובתחיקת הביטחון באזור. סמכויותיו העיקריות של הממונה הן: מינוי חברי מועצה וחברי ועדים, על פי הצורך; כינוס ישיבות מועצה על פי דרישה; אישור חוקי עזר של הרשויות, לרבות קביעת עבירות שהן עבירות מס; ייזום עדכון חקיקת הביטחון; כמו כן בידי הממונה הסמכות ליתן בידי הרשויות המקומיות את האישורים בנושאים הבאים: נטילת הלוואות; מתן ערבויות; מחיקת חובות; פטורים ממכרז; תקציבים שנתיים; תקציבים בלתי רגילים; הקמת תאגידים; מכירה או החכרה של מקרקעין. יצוין, כי על פי תחיקת הביטחון באזור, הוענקו לממונה סמכויות מקבילות לסמכויותיו של שר הפנים בישראל בתחומים מוניציפאליים.

בתקופה ספטמבר 2000 עד ינואר 2001 ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת על פעולות יחידת הממונה. נבדקו בעיקר נושאים של אישור חוקי עזר, הפיקוח והבקרה על ניהול תקציבי הרשויות המקומיות, טיפול הממונה בענייני נבחרים ועובדים של הרשויות המקומיות, מתן אישורים להלוואות ולערבויות, אישור תקציבים בלתי רגילים ובדיקת פרויקטים.

מימון ההפעלה של יחידת הממונה

חלק ניכר מההוצאות הכרוכות בהפעלת יחידת הממונה ממומנות על ידי המועצה המקומית גבעת זאב (להלן - המועצה). זאת בזמן שתפקידו העיקרי של הממונה הוא לקיים פיקוח ובקרה על הרשויות המקומיות באזור, ובכללן המועצה. 

המועצה נושאת בהוצאות הכרוכות בהפעלת יחידת הממונה, כמפורט להלן:

1. לשכת הממונה שוכנת במבנה השייך למועצה המקומית, בלי שהמועצה מקבלת תמורה על כך.

2. המועצה נושאת בעלויות התפעוליות של יחידת הממונה, כמו חשמל, מים, ניקיון, תחזוקה שוטפת, ציוד משרדי וטלפון.

3. המועצה מעמידה לרשות הממונה שתי פקידות - האחת במשרה מלאה והשנייה במשרה חלקית. יצוין, כי הראשונה נותנת שירותי קבלת קהל של המועצה במשרדו של הממונה. תפקיד זה גוזל מחצית מזמן עבודתה.

משרד מבקר המדינה מעיר, כי מימון פעילות הממונה על ידי המועצה הינו בלתי תקין, ויש בו כדי לפגוע ביכולתו של הממונה לקיים פיקוח ובקרה על המועצה. על משרד הפנים לפעול, לאלתר, להפסקת מצב זה. 

אישור חוקי עזר

תקנון המועצות המקומיות ותקנון המועצות האזוריות הסדירו את סמכויותיו של הממונה בקשר לחקיקת חוקי העזר באזור, כדלקמן: 

אישרה המועצה חוק עזר, יודיע על כך ראש המועצה לממונה ויצרף להודעתו העתק מחוק העזר; לא יפורסם חוק עזר ולא ייכנס לתוקפו אלא כעבור 90 ימים מהיום שהממונה אישר בכתב לראש המועצה, כי קיבל את העתק חוק העזר; הודיע הממונה, כי אין לו התנגדות לחוק העזר, יפורסם חוק העזר אף לפני תום המועד האמור; הממונה רשאי בתוך התקופה האמורה להורות על עיכוב פרסום חוק העזר ובלבד שלא יעשה כן, אלא לאחר שפירט את הסתייגויותיו ונתן לראש המועצה, או למי שראש המועצה הסמיך לכך, הזדמנות לטעון את טענותיו נגד עיכוב פרסום חוק העזר; עיכב הממונה פרסום חוק עזר, רשאי הוא לעשות אחד מאלה: להורות על ביטול העיכוב, לפסול את חוק העזר מנימוקים שיפרט, להחזיר את חוק העזר מנימוקים שיפרט, להחזיר את חוק העזר בתוספת הערות למועצה לדיון מחדש; ביטל הממונה את הוראותיו לעכב פרסומו של חוק עזר, יפורסם חוק העזר.

תקנון המועצות המקומיות ותקנון המועצות האזוריות קובעים, כי חוקי עזר של הרשויות המקומיות באזור טעונים פרסום כמפורט להלן:

תקנון המועצות המקומיות קובע, כי "על אף האמור בכל דין ותחיקת ביטחון, חוקי עזר, לרבות חוקי עזר לדוגמה שאומצו כאמור בסעיף 92, יפורסמו - (1) על לוח המודעות שבמשרדי המועצה ובמקומות ציבוריים אחרים שבתחום המועצה המקומית כפי שהחליטה המועצה. (2) בקובץ חוקי העזר של המועצה".

תקנון המועצות האזוריות קובע כדלקמן: 

"(1)   חוקי עזר לרבות חוקי עזר לדוגמה שאומצו כאמור בסעיף 75א, יפורסמו על לוח המודעות שבמשרדי המועצה והוועדים המקומיים ובמקומות ציבוריים אחרים כפי שתחליט המועצה.

(2)    חוקי עזר לרבות חוק עזר לדוגמה שאומצו כאמור בסעיף 75א, יפורסמו בקובץ חוקי עזר של המועצה. עותקים של חוק העזר ישלחו לממונה ויהיו פתוחים במשרדי המועצה והוועדים המקומיים לעיונו של כל מעוניין".

דרך פרסום נוספת של חוקי העזר נקבעה בתקנון המועצות המקומיות (הוראת שעה) (יהודה והשומרון), התשמ"ד-1984, אשר סעיף 1 בו קובע לאמור:

"בכל מקום בתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981, בו נקבעו דרכי פרסום של התקנון, חוקי עזר או כל מסמך אחר המוצא מכוחם, והטעון פרסום (להלן - דבר חקיקה), יהיה הפרסום כדין גם אם הופקד דבר החקיקה במשרד המועצה והודעה על הפקדת דברי החקיקה וכל זכותו של כל מעוניין לעיין בהם פורסמה על גבי לוח המודעות שבמשרד המועצה". 

הוראת שעה דומה קיימת גם לעניין המועצות האזוריות.

פקודת הפרשנות (נוסח חדש) קובעת, כי תקנות בנות-פעל תחיקתי יפורסמו ברשומות, ותחילת תוקפן ביום פרסומן, אם אין הוראה אחרת בעניין זה. לעומת זאת, אין בתקנונים ובתחיקת הביטחון של האזור, הוראה כלשהי, אשר קובעת את מועד כניסתם לתוקף של חוקי עזר של המועצות. 

בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 2/98 מפברואר 1998 פורסם נוהל לאישור ולפרסום חוקי עזר. בהתאם לחוזר זה, הפיץ הממונה לראשי המועצות באזור במארס 1998 נוהל אישור ופרסום חוקי עזר - נספח לרשויות המקומיות באיו"ש. בנוהל נקבע, כי לכל חוק עזר או תיקון לחוק עזר יש לצרף דברי הסבר תמציתיים בדבר מטרת חוק העזר, נחיצות חקיקתו, והסבר לסעיפי חוק העזר שאינם מובנים לקורא הרגיל. דברי ההסבר נועדו לשמש, בין היתר, את הממונה בתהליך בדיקת חוק העזר ואישורו. כן נקבע, כי בתיקונים של חוקי עזר, יש לציין בדברי ההסבר את השינוי שנעשה, ואת סיבת השינוי.

יצוין, כי החל מיוני 2001 יחול גם חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 על הרשויות המקומיות באזור. החוק קובע, כי רשות מקומית תעמיד לעיון הציבור את חוקי העזר שלה. תקנה 4 לתקנות חופש המידע, התשנ"ט-1999, קובעת, כי "רשות מקומית תעמיד לרשות הציבור את חוקי העזר שלה, בנוסחם המעודכן - במשרדי הרשות המקומית; בספרייה ציבורית במשרדי אותה רשות". 

בביקורת על אישור חוקי עזר עלו הממצאים הבאים: 

1.   חלק מהרשויות המקומיות באיו"ש פרסמו חוקי עזר בלי שהעבירו את החוקים לבדיקת הממונה וממילא בלי שאושרו, כנדרש בתקנון. הממונה אישר את חוקי העזר בדיעבד, לעתים רק לאחר מספר שנים מיום פרסומם. להלן דוגמאות: 

המשך קריאה בקובץ המצורף