הפעלת מתנדבות לשירות לאומי במוסדות חינוך
1. (א) בחוק שירות הביטחון, התש"ט-1949, בחוק שירות הביטחון (תיקון) התשי"ב-1952 ובחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 נקבע, כי אשה שהיא בגדר "יוצא צבא", תהיה פטורה משירות חובה בצה"ל, אם הוכיחה לרשות בדרך שנקבעה בתקנות והצהירה לפני שופט או דיין כי טעמים שבמצפון או טעמים שבהווי משפחתי דתי ושבהכרה דתית וכו' מונעים אותה מלשרת.
בשנת 1953 חוקקה הכנסת את חוק שירות לאומי, התשי"ג-1953, כדי להסדיר מסגרת של שירות חלופי לבנות שהופטרו משירות ביטחון, כאמור. חוק זה מחייב את הבנות בשירות לאומי לשרת 24 חודשים בעבודה חקלאית או הכשרה חקלאית, בעבודה למען צה"ל או בעבודה אחרת למען ביטחון המדינה, במחנה עולים, במעברה או במוסד לחינוך, לסעד או לטיפול רפואי, או במוסד אחר שנקבע לעניין זה, כל זאת אגב הבטחת האפשרות לשמור על אורח חיים דתי.
חוק שירות לאומי לא הופעל כלל, עקב הסתייגות של המחנה הדתי מהמתכונת של שירות לאומי כשירות חובה. לפיכך, הוספה לו עוד ביולי 1979 הוראה הקובעת ש"ביצועו ... לא יחל אלא לאחר שהממשלה תחליט על כך".
בשנת 1971 יזמו שרים מהמפלגה הדתית לאומית ניסיון להפעיל שירות לאומי במסגרת התנדבותית. בעקבות זאת הורתה הממשלה בסוף אותה שנה למשרדי הבריאות, החינוך והתרבות, הסעד והעבודה, להפעיל מתנדבות מקרב נשים שקיבלו פטור משירות ביטחון מטעמי דת (להלן - מתנדבות) במתן שירותים שמשרדי הממשלה מופקדים על אספקתם, אגב הבטחת אורח חייהן הדתי. עוד החליטה הממשלה כי פעילות זו תיעשה בשיתופם של גורמים מקרב הציבור הדתי וכי בראש הפעילות תעמוד אשה דתית. בעקבות זאת הוקמה בשנת 1972 והחלה לפעול האגודה להתנדבות בעם בישראל .
(ב) בפברואר 1977 תוקן חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח-1968, ונוצרה מסגרת להכרה במעמדן של המתנדבות בכל הקשור לזכויות הביטוח הלאומי (ראו להלן). בתיקון האמור נקבע, כי "ילד" הוא מי "שלא מלאו להם עשרים שנה והם ... בנות המשרתות בשירות לאומי בהתנדבות שאישר השר [שר העבודה והרווחה] ובתנאים שקבע בתקנות באישור ועדת העבודה של הכנסת" (בתיקון נוסף לחוק ממארס 1987 הועלה הגיל ל-22). בכך הושווה מעמדן של המתנדבות לזה של חיילים בשירות סדיר, בכל הקשור לזכויות בביטוח לאומי המוקנות ל"ילד".
בהתאם לכך הוגדר השירות הלאומי בתקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשל"ח-1978, כלהלן: "שירות לאומי" - "שירות למען ביטחון המדינה, שירות במוסד לקליטת עלייה, לחינוך, לסעד או לטיפול רפואי ושירות לטיפול בנוער, במשפחה ובקשיש". בשנת 1993 תוקנו התקנות והוסף לאמור "שירות אחר שיש בו תועלת לאומית או ציבורית". לפי התקנות, בת שקיבלה דחייה או פטור מחובת שירות ביטחון ושירתה בהתנדבות שלא בשכר בשירות לאומי כאמור, תיחשב כ"ילד" לעניין חוק הביטוח הלאומי, בתנאי שהופנתה לשירות לאומי על ידי גוף שאושר לכך בידי שר העבודה והרווחה, התחייבה לשרת שירות לאומי לפחות 24 שעות בשבוע במשך 12 חודשים, וכי באותם חודשים אינה עובדת.
בתקנות האמורות נקבע, כי השר רשאי לאשר גוף או גופים (להלן - עמותות) שעיסוקם טיפול והפניה של מתנדבות. עמותה כאמור תיתן למתנדבת אישור על שירות בטופס שהמוסד לביטוח לאומי יקבע, ותהיה חייבת לדווח לו, לפי דרישתו, על פעולותיה לפי התקנות.
מ-1978 ואילך אישר השר שבע עמותות הרשאיות לטפל במתנדבות ולהפנותן, והאישור פורסם בילקוט הפרסומים. להלן רשימת העמותות:
- האגודה להתנדבות בעם בישראל (להלן - האגודה), אושרה ב-1978.
- עמינדב, אגודה להתנדבות בשירות החינוך הרווחה והבריאות (להלן - עמינדב), אושרה
- ב-1987.
- המרכז הרפואי שערי צדק ירושלים, אושר ב-1988.
- עיריית ירושלים, אושרה ב-1994.
- שלומית - העמותה להפעלת מתנדבים לשירות לאומי (להלן - שלומית), אושרה ב-1994.
- אמונה - תנועת האשה הדתית לאומית (להלן - אמונה), אושרה ב-1995.
- המדרשה לערכי תורה ועבודה - פרויקט שלהבת (להלן- המדרשה), אושרה ב-1995.
בספטמבר 1996 הקימו עמינדב, אמונה והמדרשה את בת עמי, שירות לאומי לבנות (להלן - בת עמי). בבת עמי הוקם מטה שמתפקידו לקיים פעולות משותפות של שלוש העמותות בתחומי ההסברה למתנדבות, הכוונתן, מיונן וקבלתן לשירות, הכשרתן המקצועית ושיבוצן במוסדות.
2. מתנדבות זכאיות להטבות האלה: (א) תקנות שירות המדינה (תקשי"ר) קובעות, כי עובדת ששירתה בשירות לאומי במשך 12 חודשים לפחות, בהיקף של 40 שעות בשבוע לפחות, תקבל, בדומה לחייל משוחרר, תוספות ותק כמספר השנים ששירתה.
(ב) שנת שירות לאומי בתחום החינוך מוכרת כשנת ותק בהוראה.
(ג) לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, הוריה של מתנדבת המקבלים קצבת זקנה, קצבת שאירים, קצבת תלויים של נפגעים בעבודה, או קצבת נכות כללית, זכאים לתוספת קצבה בעבור בתם, כל עוד היא משרתת בשירות הלאומי.
(ד) לפי תיקון מ-1981 לחוק, מתנדבת ששירתה תקופה שאינה קצרה מהתקופה שבה חייבת אשה יוצאת צבא לשרת בשירות סדיר, מבוטחת בביטוח אבטלה למשך שנה מתום השירות, ותקופת שירותה נכללת בתקופת האכשרה, הנמנית לצורך קבלת דמי אבטלה, גם אם לא שולמו בגינה דמי ביטוח.
(ה) בתיקון מ-1998 לחוק נקבע, כי ביטוח האבטלה האמור חל גם על מתנדבת ששירתה לפחות שישה חודשים ונישאה בתוך 30 הימים מהיום שחדלה לשרת.
(ו) חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד-1994, קובע כי בסיום השירות תשלם הקרן לקליטת החייל המשוחרר למתנדבת ששירתה 12 חודשים, מענק בסכום מסוים (באוקטובר 2000 היה המענק בסך 1,388 ש"ח). הקרן גם תפתח על שם המתנדבת חשבון פיקדון בו יופקד סכום מסוים כפול מספר חודשי השירות (באוקטובר היה הסכום 430 ש"ח). הפיקדון נועד לסייע לה בחמש השנים מתום השירות להשלים את השכלתה התיכונית עד לקבלת תעודת בגרות או להתכונן ללימודים אקדמיים במכינה קדם-אקדמית, או ללמוד במוסד להשכלה גבוהה, בישיבה על תיכונית או במוסד להכשרה מקצועית, לרכוש דירת מגורים, להקים עסק חדש או להיכנס לשותפות בעסק קיים. עוד קובע החוק, כי במסגרת הקרן תפעל "קרן לסיוע נוסף" לצורך לימודים במכינה קדם-אקדמית או במוסד להכשרה מקצועית.
(ז) כל משרד ממשלתי או גוף אחר שבמסגרתו פועלות המתנדבות מעביר לעמותות תשלום חודשי בעבור דמי הקיום שלהן. בשנת 1984 מונה צוות בין-משרדי שמתפקידו לקבוע תעריפים אחידים לתשלום דמי הקיום. הוחלט כי משרד החינוך יהיה אחראי לעדכון התעריפים ולהפצתם לעמותות.
הצוות קבע ארבעה תעריפים: (1) תעריף למתנדבת המתגוררת בביתה (להלן - בת בית) ומקום עבודתה נושא בכלכלתה; (2) תעריף לבת בית שאינה מקבלת הוצאות כלכלה במקום עבודתה;
(3) תעריף למתנדבת המתגוררת מחוץ לביתה (להלן - בת חוץ) ומקום עבודתה נושא בכלכלתה;
(4) תעריף לבת חוץ שאינה מקבלת הוצאות כלכלה במקום עבודתה.
התעריפים כללו, בין היתר, רכיבים אלה: דמי כלכלה, שכר דירה והוצאות החזקת דירה למי שגרה מחוץ לביתה, ודמי נסיעה.
ביולי 1998 חוקקה הכנסת את חוק שירות לאומי (תנאי שירות למתנדב בשירות לאומי), התשנ"ח-1998, כדי להסדיר את התשלום האמור למתנדבות. בחוק זה ובחקיקת משנה שהותקנה לפיו - תקנות שירות לאומי (תנאי שירות למתנדב בשירות לאומי) (דמי כלכלה ודיור), התש"ס-1999, וצו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירי נסיעה בקווי השירות באוטובוסים) (תיקון), התש"ס-1999 - נקבעו בין היתר הוראות אלה:
מתנדבת זכאית במשך תקופת השירות לדמי כלכלה, כולל הוצאות אישיות ודמי כיס, וכן לדיור, ואם היא משרתת ביישוב רחוק מביתה היא פטורה מתשלום דמי נסיעה ברכבות ובאוטובוסים של התחבורה הציבורית, למעט קווי אוטובוס הפועלים מדרום לצומת הערבה ומצפה רמון.
דמי הכלכלה החודשיים משולמים לפי שישה תעריפים, בסכומים שבין 427 ש"ח לבת בית שכלכלתה על הגוף המפעיל לבין 688 ש"ח לבת חוץ המתגוררת במרחק 30 ק"מ או יותר מהבית, בדירה שאינה של הגוף המפעיל ונושאת בעצמה בהוצאות כלכלתה. דמי הכלכלה שנקבעו בתקנות עודכנו כל שלושה חודשים בשיעור עליית מדד המחירים לצרכן.
3. האגף לתפקידים מיוחדים ולחינוך פנימייתי (להלן - האגף) במשרד החינוך (להלן - משרד) אחראי להקצאת תקנים של מתנדבות למוסדות של החינוך הממלכתי-דתי, הממלכתי, המיוחד, ועוד. בשנת הלימודים התשנ"ט היקצה האגף כ-2,800 תקנים לכ-1,100 מוסדות, ובהתש"ס - כ-2,850 תקנים לכ-1,150 מוסדות.
האחריות לגיוס, לשיבוץ ולהפעלת המתנדבות במוסדות החינוך, הוטלה על שישה גופים שנבחרו בשני מכרזים פומביים שקיים המשרד בשנת 1997, ואלה הם: האגודה, עמינדב, אמונה, המדרשה, שלומית והחברה למתנ"סים, מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה למתנ"סים).
בעקבות זכייתם במכרזים חתם המשרד בקיץ 1998 על הסכם לשנה עם כל אחד מהגופים והאריך את תוקפו בכל פעם בשנה. בהסכם נקבעו, בין היתר, מסגרת הפעילות של המתנדבות במוסדות חינוך, אחריות הגופים לגיוס, לשיבוץ ולהפעלה של מתנדבות, התחייבויותיו של המשרד לשלם להם בעד שירותיהם ולכסות את הוצאותיהם בגין תשלומים למתנדבות.
בשנתיים הראשונות להפעלת ההסכם (שנות הלימודים התשנ"ט והתש"ס) שילם המשרד לחמש העמותות סכום כולל של כ-118.1 מיליון ש"ח מכספי התקנה "מורות מתנדבות" שבתקציבו. מהסכום הזה שולמו כ-104.7 מיליון ש"ח בעד כלכלה ודיור למתנדבות; כ-9.9 מיליון ש"ח בעד הכשרתן המקצועית לקראת שיבוצן במוסדות חינוך; וכ-3.5 מיליון ש"ח בעד שיפוץ ותחזוקה של דירות מגוריהן.
4. בחודשים אפריל-נובמבר 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה באגף ובחשבות המשרד נושאים אלה: מכרזים לגיוס, לשיבוץ ולהפעלה של מתנדבות במערכת החינוך; הקצאת תקני מתנדבות למוסדות חינוך; הכשרה מקצועית; פיקוח ובקרה. בדיקות השלמה נעשו ביחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי במשרד העבודה והרווחה ובמחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. ממצאי הביקורת הובאו לידיעת העמותות ונתקבלה תגובתן.
מכרזים לגיוס, לשיבוץ ולהפעלה של מתנדבות במערכת החינוך
ביוני 1997 פרסם המשרד, כאמור, שני מכרזים לגיוס, לשיבוץ ולהפעלה של מתנדבות במוסדות חינוך. באחד מהם שנסב על גיוס, שיבוץ והפעלה של 335 מתנדבות בבתי ספר של החינוך הממלכתי החל בשנת הלימודים התשנ"ח, נדרש הגוף הזוכה להציג אישור תקף מטעם שר העבודה והרווחה שהוא גוף שעיסוקו טיפול במתנדבות והפנייתן לשירות; האישור יוצג לא יאוחר מתום שישה חודשים ממועד החתימה על ההסכם.
במכרז זכתה, בין היתר, החברה למתנ"סים שלא היה לה אישור כאמור. התברר, שהמשרד לא ביקש שהיא תקבל ותציג את האישור הדרוש, דהיינו מסר בידיה את הטיפול במתנדבות אף על פי שאינה מורשה לעשות זאת.
בתשובתו מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה מסר מנהל האגף כי הנושא טופל בידי היועץ המשפטי של המשרד, היועץ לענייני מכרזים וועדת הרכישות, ובחלק מההתכתבות הנוגעת בעניין זה לא נגעה כלל לאגף, והוא פעל אך ורק בהתאם להחלטות הוועדה.
משרד מבקר המדינה העיר למנהל האגף, כי התשובה אינה מניחה את הדעת והוא איננו פטור מאחריותו הכוללת לקיום הדרישות בתקנות הביטוח הלאומי, וכי במסמכי המשרד לא נמצא שהיועץ המשפטי נתן את דעתו על סוגיה זו.
הקצאת תקני מתנדבות למוסדות חינוך
1. לפני פתיחת שנת לימודים מקבל האגף בקשות להקצות תקנים של מתנדבות למוסדות חינוך, ולשבץ בהם מתנדבות באמצעות העמותות. הבקשות מתקבלות בעיקר מיחידות המשרד המופקדות על מוסדות חינוך בתחום מוגדר (האגף לחינוך מיוחד, למשל), ומקצתן מהמוסדות עצמם. בתקנה "מורות מתנדבות" שבתקציב המשרד נקבע כי בשנת הלימודים התשנ"ט יוקצו למוסדות חינוך 2,600 תקני מתנדבות, ובהתש"ס - 2,836 תקנים.
בטבלה (בעמוד הבא) מובאים נתונים על מספר התקנים שהוקצו בפועל למוסדות חינוך בתחומים שונים לשנת הלימודים התשנ"ט, לפי נתוני האגף מינואר 1999, ומספרם להתש"ס, לפי נתונים מספטמבר 1999:
מהטבלה עולה, כי לשנת התשנ"ט הקצה האגף למוסדות 2,822 תקני מתנדבות, דהיינו 222 (8.5%) יותר מהמכסה שנקבעה בתקציב (2,600).
הטבלה מראה, כי כ-43% מהתקנים בשנים התשנ"ט והתש"ס הוקצו לבתי ספר של החינוך הממלכתי-דתי, וכ-30%- למוסדות חוץ.
2. לפי דיווחים שקיבל האגף מהעמותות, 150 מתנדבות, מבין 2,836 ששובצו במוסדות חינוך בשנת התש"ס, פרשו מהשירות במהלך השנה ולא סיימו אותו.
יצוין, שהמשרד משקיע מאמצים וכספים רבים במתנדבות, וכי הפסקת השירות פוגעת מאוד ביכולתם של מוסדות החינוך להמשיך ולקיים את הפעילות החינוכית שלשמה גויסו המתנדבות. לכן היה ראוי שהאגף יבדוק את הגורמים לפרישה משירות, אולם הוא לא ביקש ולא קיבל מהעמותות נתונים ולא עשה בדיקה בנדון.
3. נמצא, כי המשרד לא קבע נוהל בדבר הגשת בקשות להקצאת מתנדבות למוסדות חינוך, לסדרי הדיון בהן, ומבחנים להקצאה, שיביאו לכלל ביטוי את העקרונות ומטרות של השירות הלאומי, כפי שנקבעו בחוק ובתקנות. ולא זו בלבד, אלא שבתיקי האגף לא היו כלל אסמכתאות על מיון הבקשות ובדיקתן, ולא נרשם פרוטוקול על הדיון בהן. בהודעה ששלח האגף למוסדות נאמר שההחלטה בעניינם התקבלה בוועדה מיוחדת, אבל נמצא שלא מונתה ועדה כזאת וההחלטה התקבלה בידי מנהל האגף לבדו.
הוא עשה כן כשלנגד עיניו רשימות שכללו רק שמות סתמיים של יותר מ-1,000 מוסדות, ומספרים סתמיים של מתנדבות הדרושות להם, ובלא שצוין ברשימות מידע רלוונטי על המוסדות, צורכיהם והמשימות שימלאו המתנדבות במסגרתם.
המשך קריאה בקובץ המצורף