פיקוח ות"ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ

​רקע כללי

1. ההון האנושי של מדינת ישראל הוא מנוע צמיחה מרכזי של המשק והחברה בישראל. הצלחת תעשיית הידע מותנית במידה רבה בשימור הידע וביצירת הון אנושי באקדמיה. הסגל האקדמי מהווה את עמוד השדרה של ההשכלה הגבוהה וקובע את איכותה, ולפי הגדרות הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) שבמועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) הוא נחלק לארבעה מסלולי העסקה: סגל בכיר, סגל זוטר, עמיתי הוראה ומורים מן החוץ. בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) הוא מנה כ-12,300 משרות. גורם מרכזי לבחינת איכות ההוראה במוסדות השונים הוא היחס בין מספר הסטודנטים לבין מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר . תקציב ות"ת למרכיב ההוראה במוסדות להשכלה גבוהה הסתכם בשנת הלימודים התשע"ב בכ-3.46 מיליארד ש"ח.

2. בעשור האחרון, עקב הקפאת התקציבים במערכת ההשכלה הגבוהה והורדת שכר הלימוד לסטודנטים, נוצרה מצוקה תקציבית במוסדות השונים שהביאה לצמצום היקפו של הסגל האקדמי הבכיר הקבוע; משום כך, חשוב לוודא שהסגל הבכיר עומד במכסת שעות ההוראה שהוא מחויב לה. שתי ההשלכות לצמצום זה, המשפיעות גם על איכות ההוראה, הן הגדלת היחס של הסגל-סטודנט במוסד (להלן - יס"ס), והגדלת שיעור ההעסקה של מורים מן החוץ, בעיקר במכללות האקדמיות (להלן - המכללות).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הדיווחים שמוסרים המוסדות האקדמיים לוות"ת על נתוני חברי הסגל הבכיר, ואת הבקרה שמבצעת ות"ת על הדיווחים. נבדקו דיווחיהן של שתי אוניברסיטאות ושל שלוש מכללות  על היקף המשרות ושעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר בהן, דיווחיהן של אוניברסיטת בן-גוריון בנגב (להלן - אוניברסיטת בן גוריון) ושל שלוש המכללות על חברי הסגל בהתאם למודל התקצוב החדש, הליך קליטתם של מורים מן החוץ בשתי מכללות, תקופת העסקתם ותנאי העסקתם של מורים מן החוץ בעשר מכללות .

הליקויים העיקריים

העסקה חריגה של חברי הסגל הבכיר

1. חוסר במכסת שעות הוראה: בדוחות ות"ת נמצא כי ישנם חברי סגל אקדמי בכיר אשר אינם עומדים בחובת ההוראה שלהם; בשנת הלימודים התשע"ג מספרן הכולל של שעות ההוראה החסרות היה בהיקף של כ-3,281 שעות. באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת בן גוריון הוענקו לבעלי תפקידים הקלות במכסת שעות ההוראה, זאת ללא דיון ואישור הוועד המנהל כנדרש. עלות ההקלות מסתכמת במיליוני ש"ח בשנה.

2. העסקה מעבר להיקף משרה מותר: בשנת הלימודים התשע"ג דווח לוות"ת על 20 אנשי סגל אקדמי בכיר, כי הם מועסקים בדרגת סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, ושהיקף העסקתם המצטבר במוסדות חרג מעל ל-100% משרה. אולם על פי הנחיות המל"ג, העסקה מעל ל-100% משרה תהיה כמורה מן החוץ בלבד. ות"ת העירה למוסדות על ההעסקה החורגת מהנחיות המל"ג, אולם בפועל היא המשיכה לתקצב את המוסדות עבור כל חבר סגל שהיקף העסקתו חרג.

פיקוח רופף של ות"ת

נמצא כי הבקרה של ות"ת על העסקת סגל אקדמי הנה רופפת ולא מספקת: בחלק מהמקרים, בשנות הלימודים התשע"א והתשע"ג התעלמו המוסדות מהמכתבים ששלחה להם ות"ת בנושא החריגות, אולם ות"ת לא ניהלה מעקב אחר הטיפול בחריגות שהועלו. בשנת הלימודים התשע"ב ות"ת כלל לא שלחה למוסדות מכתבים על החריגות ובשנה שלאחר מכן היא לא בדקה את התשובות שהתקבלו. ות"ת גם לא ערכה בקרה, ולו מדגמית, על מהימנות הדוחות שהמוסדות מגישים לה, וממילא לא בחנה את נכונות הדיווחים.

דיווחי המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר - מודל התקצוב החדש

1. בשנות הלימודים התשע"א-התשע"ג דיווחה אוניברסיטת בן גוריון לוות"ת על תשעה חברי סגל אשר שהו בשבתון פטור מהוראה כעל מי שמבצעים את תפקידם בפועל, והביאה אותם במניין חישוב היס"ס של המוסד, בניגוד להנחיות המל"ג. הדיווחים הללו תרמו להגדלת תקציב האוניברסיטה בסכום של כ-3.2 מיליון ש"ח לאורך התקופה האמורה.

2. המכון הטכנולוגי בחולון, מכללת ספיר ומכון לב כללו בדיווחיהם לוות"ת חברי סגל אקדמי בכיר אשר לא היו כאלה על פי הנחיות המל"ג, ומינוים בוצע ללא אישור ועדות המינויים המוסדיות. דיווחים אלה בשנות הלימודים התשע"א-התשע"ד הגדילו את תקצוב המכללות במיליוני ועד עשרות מיליוני ש"ח לאורך התקופה האמורה. לדוגמה: באותן שנים דיווח המכון הטכנולוגי בחולון לוות"ת בדוח ממוצעי שכר ינואר, המשמש לחישוב היס"ס, על 30-20 חברי סגל אקדמי בכיר בכל שנה אשר לא ענו על הגדרות המל"ג; בכך גדל התקציב שהוקצה למכון בסכום כולל של כ-30 מיליון ש"ח.

נתוני הסגל האקדמי בוות"ת ככלי בקרה

1. מערכת המחשוב של ות"ת אינה מאפשרת לזהות נתונים שגויים, נתונים כפולים או נתונים חסרים המוזנים אליה, ובכך נפגמות יכולת הבקרה והאפקטיביות שלה. לדוגמה: בדיווחי המוסדות בשנת הלימודים התשע"ג נמצאו 26 מקרים שבהם דווח על אותו חבר סגל עם שני מספרי זהות שונים, מה שעלול להשפיע על תקצוב המוסד.

2. ות"ת לא מבקרת את הנתונים בדיווחי המוסדות; לו הייתה מצליבה בין הנתונים יכולה הייתה לאתר דיווחים שגויים של המוסדות ולפעול לתיקונם.

חריגה בהעסקת מורים מן החוץ במכללות

1. שיטת ההעסקה של מורים מן החוץ הפכה במוסדות השונים מזמנית לקבועה, והיא מתחדשת מדי סמסטר או מדי שנה. על פי דוחות ות"ת בשנת הלימודים התשע"ג היו 604 מורים מן החוץ שלימדו 10 שנים ויותר במעמד זה. אף שהנחיות המל"ג קובעות כי יש להעסיק מורה מן החוץ עד ל-6 שעות שבועיות בסמסטר, ורק במקרים חריגים אפשר להעסיקו בהיקף משרה גבוה יותר, נמצא כי כ-1,220 מורים הועסקו בשנה זו בהיקף משרה שנע בין 7 ל-12 שעות שבועיות; עוד 224 מורים הועסקו בהיקף משרה העולה על 12 שעות שבועיות - שהנו רף ההעסקה המרבי - ללא אישור של ות"ת כנדרש בהנחיות המל"ג. המורים הועסקו ללא הליך מוסדר של קליטת עובד. נמצאו גם מורים מן החוץ בעלי תואר ראשון שזו עבודתם היחידה, ואין שום מסמך או חוות דעת בתיקם המעידים על מומחיותם.

2. בחלק מהמכללות שנבדקו, תקופת ההעסקה בכתב המינוי למורים מן החוץ, חוזה ההעסקה ותשלום השכר בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג לא תאמו את תקופת העסקתם בפועל; רוב כתבי המינוי היו לתקופה קצרה משהם הועסקו בה בפועל. עלה גם שברוב המקרים תקופת העסקתם לא כיסתה את פרק הזמן הנדרש להשלמת המשימות הכלולות בהוראה והפעילויות האקדמיות הנלוות אליה.

ההמלצות העיקריות

1. נוכח המשמעות הכספית הכבדה שיש להעסקת אנשי הסגל האקדמי הבכיר בהיקפי משרה פחותים מהדרוש וההשלכות שיש לכך על התקציב למוסדות האקדמיים, ראוי שהמוסדות ידווחו על כך לוועד המנהל שלהם בתחילת כל שנת לימודים או סמסטר ויקבלו את אישורו.

2. על ות"ת לגבש מתכונת פעולה לחיזוק מעמדה כלפי המוסדות האקדמיים, לשכלל כלים שבאמצעותם תוכל לממש כהלכה את תפקידה כגורם המפקח והמבקר, לעמוד בתוקף על קיום הנחיות המל"ג, ולשקול מהם כלי האכיפה העומדים לרשותה; לרבות קביעת תנאים למימון שהפרתם תביא להגבלתו. כמו כן, עליה להטמיע את הנחיות המל"ג בקרב המוסדות, כדי שתוכל למצותן באופן אפקטיבי.

3. על ות"ת לדרוש מהמוסדות האקדמיים להעביר לה דיווחים שנתיים שוטפים על העסקת חברי הסגל האקדמי בכל השנה, לרבות סמסטר קיץ. עליה לעמוד על כך שהדיווחים יכללו את כל הנתונים הנדרשים לה והכלולים בהנחיותיה, ולהסדיר מנגנוני בקרה ופיקוח על הדיווחים ועל אמינות הנתונים. עליה לשדרג את מערכת המחשוב שלה ולהעמיד אותה על מסד אחוד ומעודכן של נתוני הסגל האקדמי במוסדות השונים. יתר על כן, עליה לבדוק את התשלומים שהיא העבירה בגין תקצוב ההוראה למוסדות השונים בהתאם לממצאים שתוארו בדוח זה, ולבדוק באילו דרכים תוכל לטפל בכספים ששולמו ביתר; לרבות האפשרות להשבתם. אשר למכון הטכנולוגי בחולון, המציאות שנוצרה מחייבת את ות"ת לבצע בדיקה מעמיקה ורוחבית על התנהלותו.

4. על המכללות לקלוט חברי סגל בכיר באמצעות ועדת מינויים מוסדית, בהתאם להנחיות המל"ג. על האוניברסיטאות לדווח לוות"ת על הסגל הבכיר אצלן בהתאם להוראות מודל התקצוב החדש.

5. על ות"ת לוודא כי הנהלים הפנימיים של המכללות בכל הקשור למינוי חברי סגל בכיר עולים בקנה אחד עם הכללים שקבעו היא והמל"ג.

6. על ות"ת לוודא כי תוקפם של חוזי ההעסקה של המורים מן החוץ יהיה זהה לתקופה הנדרשת מהם למילוי הדרישות האקדמיות של המכללות השונות, וכי שכרם ישולם להם בצורה שתשקף את היקף העסקתם האמתי. על המל"ג לפרסם, בהקדם האפשרי, הנחיות למכללות לגבי קביעת הליך מינוי של מורים מן החוץ המועסקים בהן, ולוודא שההליך כולל אמות מידה שקופות וברורות לבחירת המועמדים.

סיכום

לסגל האקדמי במוסדות להשכלה גבוהה תפקיד מרכזי בהכשרת כוח אדם איכותי ומתקדם לפיתוח הכלכלה, המחקר המדעי ולמוביליות החברתית במדינת ישראל. ההון האנושי הוא מדד לאיכותה של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. חלק ניכר מהסגל הבכיר המועסק במכללות נבחר ללמד בהן שלא באמצעות ועדת מינויים מוסדית, כנדרש בהנחיות המל"ג, ללא הליך מוסדר הכולל אמות מידה של איכות ומצוינות, ומבטא שקיפות, הוגנות ושוויון הזדמנויות בבחירה. התנהלות המכללות מצביעה על כשל בכל הנוגע להליך קליטת הסגל האקדמי הבכיר.

נמצאו מקרים רבים של העסקה שבהם הסגל האקדמי הבכיר לא משלים את שעות ההוראה שהוא מחויב להן; השלמת פערי שעות ההוראה נעשית באמצעות העסקת אנשי סגל נוספים, לא פעם כמורים מן החוץ. מעבר לחוסר היעילות ובזבוז כספי ציבור, משמעות הדבר היא שהמוסדות מאפשרים לחברי הסגל הבכיר לצמצם את היקפי משרתם ולא למלא אחר תנאי העסקתם, ובלא שהעניין נידון ואושר בוועד המנהל.

היקף ההעסקה של מורים מן החוץ במכללות הוא ניכר ודוח זה מצביע על ליקויים רבים בתנאי העסקתם.

על ות"ת למלא את תפקידה כגוף המפקח והמבקר של מערכת ההשכלה הגבוהה ולמנוע את החריגות שעלו בדוח זה.