פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה

רקע כללי

בעשור האחרון עסקו הממשלה ומשרדיה באסדרת התחום של הבטחת איכות הבנייה ובטיחות הבנייה, בעיקר בכל הנוגע ליישום המלצות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (להלן - ועדת זילר), שהוקמה בשנת 2001 בעקבות "אסון ורסאי". בדצמבר 2003 הגישה ועדת זילר לממשלה ופרסמה ברבים דוח סופי, העוסק במכלול הנושאים הנוגעים להבטחת האיכות והבטיחות של מבנים. בדוח צוינו ליקויים חמורים בנוגע לענף הבנייה בארץ, הנובעים מכשלים מערכתיים מתמשכים. ועדת זילר קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל, על מנת להחליף את "המעגל השוטה", כלומר את המערך הקיים להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה, ב"מעגל החכם", כלומר במערך להבטחת האיכות והבטיחות הרצוי.

בדוח הוועדה מפורטת שורה ארוכה של המלצות ליצירת המעגל החכם. ההמלצות כוללות הכנת קוד בנייה אחוד, מקיף, ממוין ומסווג לפי נושאים, שיחליף את החקיקה הקיימת בתחום הבנייה (להלן - קוד הבנייה); הקמת מרכזי בדיקה מקצועיים פרטיים לפיקוח על תכנון המבנים ועל הבנייה שלהם (להלן - מכוני בקרה); והסדרת נושא הכשירויות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, קרי הסדרת חובתם של בעלי המקצוע המשתתפים בתכנון המבנה ובבנייתו לעמוד בדרישות כשירות, ובהן השכלה מתאימה, ניסיון מעשי ובקיאות בקוד הבנייה (להלן - כשירויות בענף הבנייה).

פעולות הביקורת

מכיוון שהליכי היישום של מסקנות ועדת זילר נמשכים כבר משנת 2004, ונוכח המשך התרחשותם של כשלים תכנוניים-ביצועיים באתרי הבנייה, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 את יישום המלצות ועדת זילר בידי משרדי הממשלה ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר, ובעיקר את יישום המלצות הליבה של הדוח:   (א)  הכנת קוד הבנייה;   (ב)  ביצוע בקרה על תכנון מבנים ועל בנייתם;   (ג)  הסדרת נושא הכשירויות של בעלי המקצוע בענף הבנייה. הביקורת נעשתה כדי לזהות חסמים שגרמו להתמשכות תהליך היישום האמור.

הביקורת נעשתה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) , במשרד הכלכלה ובמשרד ראש הממשלה וכן במינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון). בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), במשרד המשפטים, במשרד הביטחון, בעיריות ירושלים, אשדוד וחדרה, במשטרת ישראל, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים) ובמכון הלאומי לחקר הבנייה בטכניון - מכון טכנולוגי לישראל.

כמו כן נבדקה עבודתם של 31 גופים שהוקמו לשם ביצוע המלצות ועדת זילר: מינהלות, ועדות היגוי, ועדות משנה וצוותי עבודה. הגופים האמורים הוקמו מכוח החלטות הממשלה ומכוח החלטות של הנהלות המשרדים הנוגעים בדבר.

הליקויים העיקריים

אי-יישום המלצות הליבה של ועדת זילר

מהמידע שהצטבר במשרד מבקר המדינה עולה כי אף שעבר יותר מעשור מפרסום דוח ועדת זילר, ואף שהממשלה החליטה בהחלטותיה מס' 964 מדצמבר 2006 (להלן - החלטה 964) ומס' 1169 מפברואר 2007 (להלן - החלטה 1169) על יישום המלצות הליבה של הוועדה (להלן - פרויקט המעגל החכם או הפרויקט), לא הוחלף המעגל השוטה במעגל החכם, ובכלל זה לא הוכן קוד הבנייה, לא הוקמו מכוני בקרה ולא הוסדר נושא הכשירויות בענף הבנייה - נושאים שהם כאמור ליבת הדוח של ועדת זילר. על כן, מצב הדברים במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2014) בנוגע לבקרה ההנדסית-טכנית על תכנון מבנים ומקומות המשמשים את הציבור ועל הקמתם, אינו שונה במידה רבה ממצב הדברים במאי 2001, המועד שבו אירע אסון ורסאי.

היעדר בקרה על יישום המלצות ועדת זילר

היעדר גורם ניהולי מתכלל: לא בוצעה ההמלצה של ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום המלצות ועדת זילר, שמינתה הממשלה בפברואר 2004 (להלן - ועדת ההיגוי הממשלתית או ועדת ההיגוי), להקים רשות לתכנון ובנייה שתרכז את הטיפול בפרויקט המעגל החכם. עוד הועלה שהחלטה 1169, שהורתה בין היתר להקים צוות היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשם יישום המטלות הכרוכות בביצוע הפרויקט (להלן - צוות ההיגוי ליישום), לא בוצעה כראוי; צוות כזה אמנם הוקם, אך פעל תקופה קצרה ביותר בשנת 2007. כך נותר הפרויקט בעל חשיבות לאומית, שתכליתו הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה כדי להגן על חיי הציבור, ללא גורם מרכזי, ברור וידוע לכול שינהל אותו ויהיה אחראי כלפי הממשלה לעמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. היעדר גורם כזה הוא אחת הסיבות העיקריות להתמשכות הפרויקט על פני יותר מעשור, בלי שקיים, גם במועד סיום הביקורת, לוח זמנים להשלמתו.

אי-ביצוע החלטות הממשלה והיעדר מעקב בנושא זה: מזכיר הממשלה לא ביצע את הפעולות המוטלות עליו בכל הנוגע למעקב אחר יישום החלטת ממשלה מס' 1169 מפברואר 2007, אשר עוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום המלצות ועדת זילר. אי-ביצוע של החלטות הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוען הם כשלים של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת לביצוע ההחלטות שהיא מקבלת.

מעורבות לקויה של המנכ"לים ביישום ההמלצות של ועדת זילר: מממצאי הביקורת עולה כי הפרויקט לא הועמד במקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה. זאת אף שגם בשנים שלאחר אסון ורסאי אירעו עוד אסונות בעקבות כשלי תכנון וביצוע בענף הבנייה, שחלקם אף גבו חיי אדם, ואף שהמשרדים האמורים חרגו במידה ניכרת מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה בעניין יישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. אי-העמדת הפרויקט במקום מרכזי באה לידי ביטוי בין היתר בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות המשרדים בעניינו ובסדרי מעקב לקויים אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לביצועו.

אי-ריכוז נתונים בנוגע לכשלים הנדסיים וביצועיים: אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, לרבות משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז נתונים על אודות כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה ומנתח אותם. על כן לגופים השלטוניים חסר מידע חיוני בנושאים אלה, הנדרש להם לקבלת החלטות בעניין האסדרה של נושא האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של כשלים בתכנון ובביצוע.

ליקויים בנוגע לקוד הבנייה

הכנת קוד הבנייה: רק בפברואר 2014, כשבע שנים לאחר שהוטל על משרד הבינוי, על פי החלטה 964, להכין את קוד הבנייה, הציג המשרד לראשונה לפני המועצה הארצית את הקוד, המכיל 18 פרקים. המועצה הארצית החליטה להמליץ לשר הפנים על התקנת התקנות לפי קוד הבנייה שהציג לפניה משרד הבינוי, בלי שאישרה את תכולת הקוד.

רק שישה מבין 18 פרקי קוד הבנייה אושרו על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית) והועברו להמשך הליכי החקיקה. אשר לתקני הבנייה, להסכם המסגרת בין משרד הבינוי למכון התקנים מדצמבר 2010 צורפה רשימה של 48 תקנים נדרשים; במועד סיום הביקורת סיים מכון התקנים את הכנתם של 14 מבין 16 התקנים שהזמין המשרד.

ליקויים בקביעת לוחות הזמנים להשלמת קוד הבנייה: ועדת ההיגוי המרכזית להכנת קוד הבנייה שהקים משרד הבינוי באוקטובר 2007 (להלן - ועדת ההיגוי לקוד הבנייה) קבעה כי הכנת הקוד תסתיים באפריל 2010. ואולם היא לא עדכנה את לוח הזמנים ולא קבעה לוחות זמנים פרטניים לכל שלב בהכנת הקוד. הוועדה התכנסה בפעם האחרונה בדצמבר 2012, ובמועד סיום הביקורת באוקטובר 2014 עדיין לא נקבע לוח זמנים מעודכן להשלמת קוד הבנייה.

ליקויים בהקמת מערך הבקרה על תֶכֶן  המבנה וביצועו

הפעלת מכוני הבקרה: אף שעברו יותר מעשר שנים מאז פורסם דוח ועדת זילר, הפעלתם של מכוני הבקרה עדיין נמצאת רק בשלבי ניסוי בכמה רשויות מקומיות; במרץ 2014 אישרה הכנסת את חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 101), התשע"ד-2014 (להלן - תיקון 101), ונקבע, שהוראותיו בנושא מכוני הבקרה ייכנסו לתוקף בינואר 2016. עוד נקבע בתיקון 101 כי שר הפנים מוסמך לדחות את כניסת ההוראות האמורות לתוקף למועד מאוחר יותר או להחילן בהדרגה.

הקמת מערכת מקוונת לתחום הבנייה: הקמת אתר שיכיל מידע בתחום הבנייה הושלמה, ואילו הקמתה של מערכת מקוונת להגשת בקשות להיתרי בנייה ולטיפול בהן (להלן - מערכת רישוי זמין) טרם הסתיימה.

איוש אגף רישוי הבנייה: בהחלטה 1169 נקבע כי יש להקים את אגף רישוי הבנייה במינהל התכנון (להלן - אגף הבנייה), לצורך ביצוע המשימות שהוטל על משרד הפנים לבצען במסגרת הפרויקט בשנים 2009-2007. מינהל התכנון אייש את אגף הבנייה רק בתחילת שנת 2009, ואילו שתי משרות הקשורות להקמת מכוני הבקרה עדיין לא אוישו.

ליקויים בהפעלה הניסיונית של מערך הבקרה: לא נקבע תאריך יעד לסיום ההפעלה הניסיונית האמורה, והיא צפויה להימשך עד ינואר 2016 - המועד שבו ייכנסו לתוקף הוראות תיקון 101 הנוגעות לתהליך הרישוי ולמכוני הבקרה. נמצא כי שום תיק של פרויקט בנייה שנבדק במסגרת ההפעלה הניסיונית לא נבדק לאורך כל שלבי הרישוי, אף שתנאי כזה נכלל בעקרונות להפעלה הניסיונית מיוני 2011.

הכשרה מקצועית של בקרים: משרד הפנים, בשיתוף האקדמיה, המועצה להשכלה גבוהה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, עדיין לא גיבש תכנית הכשרה סדורה וארוכת טווח, שתיתן מענה לדרישות כוח האדם של מערך הבקרה בעתיד ותבטיח יצירת מערך בקרה מקצועי המסוגל להתמודד עם היקף הבנייה בארץ.

הגוף המפקח על מכוני הבקרה: משרד הפנים הסדיר את מעמדה של הרשות להסמכת מעבדות במסגרת תיקון 101. לעומת זאת, משרד הכלכלה עדיין לא עשה פעולות לתיקון חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז-1997, כדי שיהיה אפשר להעניק על פיו לרשות הלאומית להסמכת מעבדות סמכויות פיקוח על מכוני הבקרה שיוקמו. אי-הסדרה בחוק של סמכויות הגוף המפקח על מכוני הבקרה ואי-איוש התפקיד של מנהל תחום אישור מכוני הבקרה עלולים לגרום לעיכוב בהקמתם של המכונים, הנחוצים להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה.

אי-הסדרת כשירויות בענף הבנייה

עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא גיבש משרד הכלכלה הצעה לייחוד פעולות לבעלי התפקידים השונים הנחוצים במהלך התכנון וההקמה של הבניין ולקביעת הכשירויות הנדרשות מהם והדרישות לשימורן, וממילא לא התקין תקנות בנושא כנדרש בהחלטת ממשלה מס' 964 ובהחלטת ממשלה מס' 963 מנובמבר 2009 (להלן - החלטה 963).

אי-הסדרת ייחוד הפעולות, הכשירויות ושימורן מהווה חסם של ממש לקידום פרויקט המעגל החכם.

ההמלצות העיקריות

עקב החשיבות הלאומית של הפרויקט להקמת המערך החדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה, על הממשלה למנות גופי-על לניהולו ולהפעלתו. בראש ובראשונה, ראוי לשקול למנות גוף מטה שילווה את הפרויקט, יפקח על ביצועו וידווח לממשלה על מידת יישום החלטותיה הנוגעות להשגת יעדיו ולעמידתו במסגרות התקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. כמו כן, על הממשלה לשקול למנות מינהלת פרויקט על-משרדית, שתהיה אחראית להפעלתו השוטפת. על כל משרד המעורב בביצוע הפרויקט להפעיל את גופי הניהול שלו לקידום המשימות שהוטלו עליו, על פי היעדים ולוחות הזמנים שיקבעו גופי-העל. עקב ההשפעה שיש להקמת הפרויקט על שלום הציבור, מחויבת הממשלה לעקוב אחר הבאתו לכלל סיום, לאחר שנים כה רבות של עיכובים.

ראוי שהמנכ"לים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה - ייחדו לפרויקט מקום מרכזי בסדר יומם ויקיימו דיונים תקופתיים בנושא עמידתם ביעדים שבאחריותם ובלוחות הזמנים שנקבעו להם, בכפוף להוראות תיקון 101. עליהם גם לתת את הדעת לצורך בניהול סדור של מאגר הנתונים על אודות אירועי הבטיחות בענף הבנייה, במטרה להפיק לקחים מאירועים אלה ולייצר תשתית עובדתית שעל בסיסה יתקבלו החלטות לאסדרת הנושא.

סיכום

ועדת זילר, שהוקמה בעקבות אסון ורסאי במאי 2001, העלתה כשלים חמורים ביותר בעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, אשר נובעים מכשל מערכתי מתמשך בשרשרת שלבי הייצור. ועדת זילר קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל על מנת להחליף את המערך הקיים להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה - "המעגל השוטה" - במערך חדש - "המעגל החכם". בהמלצות הליבה של ועדת זילר צוין כי הקמת המעגל החכם צריך שתכלול הכנת קוד בנייה, הקמת מכוני בקרה וקביעת כשירויות בעלי תפקידים בענף הבנייה. ועדת זילר מפרטת בדוח שהגישה ופרסמה בדצמבר 2003 שורה ארוכה של המלצות ליצירת המעגל החכם. בעשור האחרון קיבלה הממשלה החלטות ליישום ההמלצות המפורטות בדוח, הקימה למטרה זו ועדות, מינהלות וצוותי עבודה רבים ולאחרונה אף ביצעה תיקונים בחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה).

ואולם בדיקת הביצוע של המשימות שהטילה הממשלה על משרדיה במסגרת יישום ההמלצות של ועדת זילר מעלה מחדלים מתמשכים בניהול הפרויקט להקמת המערך החדש. עקב כך, במועד סיום הביקורת - 11 שנים לאחר פרסום דוח ועדת זילר - רוב ההמלצות שפורטו בו רחוקות מיישום, ומצב הבקרה ההנדסית הטכנית על תכנון המבנים ובנייתם אינו שונה במידה ניכרת מהמצב שהיה בתחום זה במאי 2001, המועד שבו אירע אסון ורסאי.

להקמת מערך חדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה יש חשיבות לאומית, הן בשל תכליתו - הבטחת שלום הציבור, והן בשל השפעותיו מרחיקות הלכת על כל שלבי הבנייה, ובעיקר על שלבי הרישוי, התכנון והביצוע. עקב החשיבות הלאומית של הפרויקט יש למנות גופי-על לניהולו; גופים אלה יהיו אחראים ליישום הפרויקט, לבקרה על היישום ולביצוע התיאומים הנדרשים. ראשית כול על הממשלה לשקול למנות גוף מטה שילווה את הפרויקט, יפקח על ביצועו וידווח לממשלה על מידת יישום החלטותיה בכל הנוגע להשגת יעדי הפרויקט ולעמידתו במסגרות התקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. כמו כן, על הממשלה לשקול למנות גוף שינהל את הפרויקט בפועל מנקודת מבט על-משרדית. על כל משרד המעורב בביצוע הפרויקט להפעיל את גופי הניהול שלו למילוי המשימות שהוטלו עליו, על פי היעדים ולוחות הזמנים שיקבעו גופי-העל. נוכח ההשפעה שיש לפרויקט הקמת המערך החדש על שלום הציבור, מחויבת הממשלה לעקוב אחר הבאתו לכלל סיום, לאחר שנים כה רבות של עיכובים.

אין לקבל את אזלת היד המתמשכת בביצוע החלטות ממשלה אשר התקבלו על בסיס מסקנות של ועדת חקירה ממלכתית שמונתה בעקבות אסון כבד, ושיש להן השפעה ישירה על שלום הציבור ובטיחותו. כמו כן, אין לקבל את חוסר המיקוד של העוסקים במלאכה ואת היעדר הנחישות של הנהלות המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר בביצוע המוטל עליהם. כל אלה הביאו, על פי ממצאי הביקורת, לכשל מערכתי מתמשך ביישום המלצות ועדת זילר. על הממשלה לפעול בנחישות לתיקונו של כשל זה ללא דיחוי.