המועצה המקומית ריינה

היישוב ריינה שוכן בסמוך לנצרת, והוא הוכרז כמועצה מקומית בשנת 1968 (להלן - המועצה). תחום השיפוט של המועצה משתרע על כ-12,000 דונם. בשנת 2015 מנתה אוכלוסיית ריינה כ-16,500 תושבים המשתייכים לכ-3,800 בתי אב, והיא מדורגת באשכול השלישי מתוך עשרה בדירוג החברתי-כלכלי . עד אוקטובר 2013 כיהן מר עדנאן בסול ז"ל כראש המועצה, ובבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו באותו החודש נבחר מר ח'אלד אברהים טאטור. לראש המועצה שלושה סגנים, מהם אחד בשכר, ומליאת המועצה מונה 13 חברים. גזבר המועצה, מר שאוקי פראג', מכהן בתפקידו משנת 1988; המזכיר, עו"ד תאופיק בסול, מכהן בתפקידו משנת 2010; והיועץ המשפטי, עו"ד ריחאן נג'אר, מכהן בתפקידו משנת 2014. מינואר 2014 מכהן רו"ח ג'אודת מסאלחה כחשב המלווה וכגובה הממונה של המועצה (להלן - החשב המלווה), ומאפריל 2014 נמצאת המועצה בהליך הבראה.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2016 עד ינואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המועצה בתחומים האלה: ניהול כוח האדם, ניהול הכספים, רכש והתקשרויות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - באגף לתקצוב ופיתוח במינהל השלטון המקומי ובמחוז הצפון של משרד הפנים.

הליקויים העיקריים

ליקויים בניהול כוח האדם ואי-ביצוע החלטות שיפוטיות

היעדר מבנה ארגוני: המועצה לא הגדירה מבנה ארגוני בהסתמך על בחינה של צרכיה ולא הגדירה את תחומי האחריות והסמכויות של בעלי התפקידים בה.

תפקוד לקוי של בעלי תפקידים: גזבר המועצה, האחראי על פי החוק לניהול ענייניה הכספיים של המועצה, לא מילא את תפקידו כראוי ולא היה מעורב דיו בנושאים מהותיים הנוגעים למועצה הנמצאים בתחום אחריותו, למשל הגבייה, השכר והגשת דוחות למס ההכנסה.

אי-איוש משרות ואי-ביצוע החלטות שיפוטיות: המועצה לא איישה משרות מרכזיות וחיוניות לפעילותה במשך תקופה ארוכה, ולא ביצעה החלטות שיפוטיות בנושא, ועקב כך נפגעו אופן תפקודה ורמת השירותים שהעניקה לתושביה. למשל, המועצה לא מינתה מעולם תובע עירוני, ומשנת 2005 לא מינתה מנהל מחלקת חינוך.

אי-פיקוח על החתמת נוכחות: המועצה לא פיקחה כנדרש על החתמת הנוכחות של עובדיה ולא היו בידיה נתונים על נוכחות העובדים לפני ספטמבר 2016. המזכיר והגזבר לא היו מחוברים למערכת בקרת הנוכחות. עובדים במועצה, ובהם בכירים, קיבלו שכר עבור יום עבודה מלא אף שלא החתימו את כרטיס הנוכחות בעת היציאה מהמשרד.

חשש לניגודי עניינים: ראש המועצה לא הצהיר כנדרש לפני היועץ המשפטי של המועצה על הקשר המשפחתי והחברי בינו ובין מנהל משאבי אנוש והטיל עליו במשך השנים סמכויות נרחבות אשר בחלקן אינן בתחום אחריותו, לרבות בנושאי תקציב, ביטוח ושכר. בן אחיו וחתנו של ראש המועצה הועסק כלבורנט (מעבדן) בבית ספר במועצה שלא בהתאם לכללים המחייבים ולהחלטת בית הדין וועדת השירות. מבקר המועצה לא הצהיר לפני היועץ המשפטי כנדרש על החשש לניגוד עניינים בינו ובין רואה החשבון החיצוני של המועצה, ולא פעל להסדרתו.

אי-עמידה ביעדי תכנית ההבראה וניהול כספי לקוי

אי-עמידה ביעדי תכנית ההבראה: המועצה לא עמדה ביעדים של תכנית ההבראה שעליה חתמה באפריל 2014, למשל: הגדלת הכנסות מארנונה, הטמעת סקר נכסים לחיוב בארנונה וביטול חריגות שכר.

ליקויים בהטלת ארנונה ובגבייתה: המועצה לא פעלה לגביית חובות ארנונה, והיקף החובות הסתכם בסוף שנת 2015 בכ-210 מיליון ש"ח, מהם כ-162 מיליון ש"ח הוגדרו, באופן שרירותי ושלא לפי הנחיות של האגף לביקורת ברשויות המקומיות של משרד הפנים, כחובות מסופקים וחובות למחיקה. מנהל הארנונה קיבל את ההשגות שהגישו כמה מחזיקי נכסים בעניין תשלום הארנונה, אף שהם לא המציאו אסמכתאות התומכות בטענתם כנדרש.

משנת 2013 המועצה מחייבת את המחזיקים בנכסים השוכנים בתחום שיפוטה בארנונה בהתאם לצו ארנונה שאינו חוקי: היא הוסיפה סיווגים בלי לקבל אישורים לכך משרי הפנים והאוצר כנדרש; שינתה הגדרות נכסים וחייבה את המחזיקים בנכסים בתעריפים הנמוכים מתעריף המינימום.

יישום חלקי של ממצאי סקר הנכסים: המועצה ביצעה בשנים 2013 ו-2014, באמצעות חברה חיצונית, סקר נכסים בתחום שיפוטה בעלות של כ-1.3 מיליון ש"ח, אך יישמה את ממצאי הסקר באופן חלקי ובררני, ועקב כך היא הפסידה הכנסות בהיקף המוערך במיליוני ש"ח, וכן נפגעו חלוקת הנטל בין התושבים ואמון הציבור במועצה.

היעדר טיפול בשילוט: המועצה לא התקינה חוק עזר לשילוט ולא חייבה בעליי שלטים בתחום שיפוטה באגרות ובדמי שימוש. למועצה לא היה מידע על מספר השלטים שהוצבו בתחום שיפוטה, וחלקם הותקנו ללא היתר בנייה כמתחייב בחוק התכנון והבנייה.

אי-השלמת פרויקטים: המועצה לא השלימה ביצוע פרויקטים בתחום שיפוטה בהיקף של כ-9 מיליון ש"ח, אף שקיבלה לשם כך מימון ממשרדי ממשלה ומגורמים אחרים.

הליכי רכש והתקשרויות שלא כדין

אי-ניהול מאגר ספקים וליקויים בהתקשרויות: המועצה לא ניהלה רשימה של ספקים וקבלנים להתקשרות באמצעות מכרז שאינו פומבי (מכרז זוטא), וועדת הרכש פנתה לספקים בלי שקבעה אמות מידה להתקשרות עמם. שניים מארבעת חברי הוועדה - מנהל הרכש והמזכיר - הם קרובי משפחה, והוועדה התכנסה פעמים אחדות בהרכב חסר ובו הם היו הרוב ואף קיבלה החלטות במסגרת הרכב זה. המועצה פיצלה עבודה להפעלת תכנית לילדים ובני נוער, באופן מלאכותי כדי להימנע מפרסום מכרז פומבי.

התקשרות עם רואה חשבון חיצוני ללא הסכם וללא מכרז: המועצה קיבלה במשך 12 שנים שלא ברציפות שירותי הנהלת חשבונות ושירותים אחרים מרואה חשבון חיצוני בהיקף של מאות אלפי ש"ח בלי שביצעה מכרז או הליך תחרותי אחר להעסקתו ובחלק מהתקופה אף בלי הסכם התקשרות תקף. בשנת 2013 היא חתמה עם רואה החשבון על הסכם למתן השירותים בדיעבד, שהיה תקף לשנים 2015-2011. המועצה ממשיכה לקבל את שירותי רואה החשבון גם לאחר שפג תוקף ההסכם.

ההמלצות העיקריות

על המועצה בשיתוף משרד הפנים לקבוע את המבנה הארגוני שלה, להגדיר תחומי אחריות וסמכויות לבעלי תפקידים, ולבחון את אופן תפקודם לרבות את אופן תפקודו של הגזבר ואת מידת מעורבותו בנושאים הנמצאים בתחום אחריותו. כמו כן, על המועצה לאייש משרות חיוניות לפעילותה, ובין היתר למנות לאלתר מנהל מחלקת חינוך.

על המועצה למנוע חשש לניגודי עניינים של נבחרי המועצה ועובדיה, ולהעסיק קרובי משפחה רק בהתאם לתנאים שנקבעו בצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977, ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בכל תחילת כהונה של מועצה נבחרת על מזכיר המועצה והיועץ המשפטי לדרוש מנבחרי המועצה ועובדיה למסור הצהרות בדבר זיקות שעלולות לעורר חשש לניגוד עניינים וכן עליהם לוודא כי התקבלו ההצהרות האמורות.

על המועצה לעמוד ביעדי תכנית ההבראה שעליה חתמה - לבטל חריגות שכר, לגבות חובות של נבחרים ועובדים ולא לחייב בארנונה בתעריפים הנמוכים מתעריף המינימום. אי-העמידה ביעדים פוגע במיצוי פוטנציאל ההכנסות של המועצה ובכך גורם לפגיעה בשירותים שהיא מעניקה לתושבים. על המועצה לחדול לאלתר משימוש בצווי ארנונה לא חוקיים, לגבות ארנונה בהתאם להוראות החוק ולחייב נכסים בתחום שיפוטה על פי שטחם וסיווגם האמתי.

על המועצה להקים מאגר ספקים להתקשרות באמצעות מכרז שאינו פומבי, וכן עליה להתקשר עם ספקים במכרז כדין בהתאם לחוק או לפי נוהל הרכש שלה, על פי סכומי ההתקשרויות.

על המועצה להתקשר עם יועצים בהתאם לכללים באמצעות מכרז או הליך תחרותי כנדרש ולחתום על הסכם התקשרות עמם לפני העסקתם.

נוכח הממצאים החמורים של דוח זה, על משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי להתערב באמצעות הכלים העומדים לרשותו כדי לפקח על פעילות המועצה ולחייבה לפעול בהתאם להוראות החוק, ביעילות ובחסכנות למען התושבים.

סיכום

ממצאי הביקורת החמורים במועצה המקומית ריינה מלמדים על אוזלת היד של המועצה ובעלי תפקידים בה, על פגיעה מתמשכת בעקרונות הבסיסיים של שלטון החוק ובאמון הציבור ועל תפקוד לקוי, מחדלים וכשלים של המועצה בנושאים שנבדקו: ניהול כוח האדם, הניהול הכספי וניהול הרכש וההתקשרויות.

בעלי תפקידים במועצה לא מילאו את תפקידם כראוי; ראש המועצה ועובדים בכירים פעלו במצב של חשש לניגוד עניינים, לא הצהירו על כך ולא פעלו לנטרולו; מהבחינה הכספית פעלה המועצה באופן לא תקין ולא אחראי; המועצה חייבה נכסים בארנונה על סמך צווי ארנונה לא חוקיים תוך פגיעה בהכנסותיה ובחלוקת הנטל בין התושבים; והיא התקשרה שלא כדין עם ספקים ועם נותני שירותים תוך עקיפת דיני המכרזים.

נוכח הקשרים המשפחתיים בין התושבים ביישוב, על המועצה - בשיתוף משרד הפנים ובהנחייתו - לקבוע הסדרים מקיפים למניעת ניגודי עניינים במועצה שמקורם בקשרים אלה, וכן עליהם ליישם הסדרים אלה. על משרד הפנים, כמאסדר של השלטון המקומי, להשתמש בכלים העומדים לרשותו כדי לפקח על אופן תפקודה של המועצה ולחייבה לפעול בהתאם להוראות החוק, ביעילות ובחסכנות למען התושבים. על ראש המועצה ועל שומרי הסף לתת את דעתם על הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה, להפיק מהם לקחים ולפעול כמתחייב מאחריותם ומהסמכויות שהקנה להם החוק.

נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה, על משרד הפנים לבחון את אופן תפקודם של המועצה והעומד בראשה ולשקול להקים ועדת חקירה לבדיקת תפקודם לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש].