תהליכי קבלת החלטות בתחום פיתוח וייצור מטוסי מנהלים - התעשייה האווירית לישראל בע"מ

רקע כללי

תחום מטוסי המנהלים בתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א) כולל יכולות פיתוח, רישוי וייצור מטוסים. תחום זה מהווה נדבך מרכזי בעיסוקה של חטיבת כלי טיס אזרחיים בתע"א, והוא אחד המרכזיים בפעילות התע"א, ובמיוחד בפעילות האזרחית שלה. התע"א פועלת בתחום למעלה מ-40 שנה, שבמהלכן ייצרה ומכרה למעלה מ-1,000 מטוסי מנהלים מסוגים שונים. עיסוקה בתחום זה מקנה לה, בין היתר, ידע בתחומי התעופה ומוניטין, וכן תורם להעסקת מאות עובדים בתע"א.

בשנים 2001 ועד 2004 חתמה התע"א על סדרה של הסכמים שעסקו ברכישה, בתפעול ובתמיכה של מטוסי מנהלים עם תאגיד בין-לאומי הפועל בתחום (להלן - חברה א'), ובהם נקבע, בין היתר, כי חברה א' תהיה המשווקת הבלעדית של המטוסים מתוצרת התע"א. הסכמים אלה קבעו את עקרונות שיתוף הפעולה האסטרטגי שבין הצדדים, והסדירו את מכלול היחסים ביניהם.

בדצמבר 2005 אישר דירקטוריון התע"א תכנית לפיתוח ולייצור של מטוס המנהלים מדגם G-280  (להלן - פרויקט G-280), על בסיס התכנית שהציגה לו הנהלת התע"א.

מנתוני התע"א עולה, כי בשנים 2012-2000 היא השקיעה עשרות רבות של מיליוני דולרים בפיתוח דגמים של מטוסי מנהלים ובהוצאות מחקר ופיתוח (להלן - מו"פ) להשבחת מטוסי המנהלים. בשנים אלו צברה התע"א הפסדים תפעוליים של עשרות מיליוני דולרים בתחום זה.

בפברואר 2013 החליט דירקטוריון התע"א לאשר את האסטרטגיה של התע"א להמשך פעילותה בתחום מטוסי המנהלים.

פעולות הביקורת

בתקופה שבין ינואר 2013 ליולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים, בדגש על תהליכי קבלת ההחלטות בהנהלה ובדירקטוריון בשנת 2005 להשקיע בפיתוח ובייצור מטוס G-280, והבקרה והפיקוח של ההנהלה ושל הדירקטוריון במימוש הפרויקט בשנים 2013-2005. כמו כן, נבדקו תהליכי קבלת החלטות בשנים 2012 ו-2013 של התע"א בתחום מטוסי המנהלים, והבקרה והפיקוח של רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) על פעילותה של התע"א בתחום זה. הביקורת נערכה בתע"א - בדירקטוריון החברה; במטה החברה - לשכת המנכ"ל, בארגון הסמנכ"ל לכספים, בארגון הייעוץ המשפטי, בחטיבת כלי טיס אזרחיים, ובחטיבת ההנדסה והפיתוח (להלן - חטיבת ההנדסה); במשרד הביטחון - ביחידת היועץ הכלכלי שבאגף התקציבים; וברשות. בדיקות השלמה נעשו באוקטובר 2013.

הליקויים העיקריים

תהליך קבלת ההחלטות בשנת 2005 לבחינת כדאיות ההשקעה במטוס G-280

בשלהי 2005 מינה מנכ"ל התע"א "צוות אדום" , על מנת לבחון את התנעת התכנית לפיתוח ולייצור מטוס המנהלים G-280. על אף ש"הצוות האדום" בדק סיכונים טכניים, הנדסיים וניהוליים בפרויקט והציג אותם להנהלת התע"א, ההנהלה לא בחנה את ההסתברות להתממשותם ואת ההשלכות של מימושם, ולא הגדירה את ההשקעה הנדרשת על מנת לטפל בהם ולהפחיתם.

הנהלת התע"א לא התבססה על סקר שוק עצמאי ובלתי תלוי לבחינת הפוטנציאל של נתח השוק של מטוס G-280 בשוק מטוסי המנהלים, שנכלל בתכנית העסקית. הדבר נדרש נוכח הסיכונים השיווקיים הגבוהים שהיו גלומים בתכנית, הנובעים ממאפייני השוק, ושעלולים היו להשפיע על כדאיותה הכלכלית של התכנית.

פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים, בדגש על פרויקט G-280, יצרה מעמסה מימונית על החברה, בכך שהייתה כרוכה בהשקעה של עשרות מיליוני דולרים ממקורותיה; בחשיפה  בהיקפים של מאות מיליוני דולרים, ובהוצאות מימון גבוהות בשל כך. דבר, שהגדיל את הסיכון העסקי של התע"א. למרות זאת, בעת אישור התכנית העסקית של מטוס ה-G-280 בדצמבר 2005, ניתוחי הרגישות  שביצעה הנהלת התע"א לא כללו את מלוא הסיכונים השיווקיים בתכנית, את סבירות התממשותם ואת השפעתם על החשיפה בראייה רב-שנתית. כך בין היתר, בסיכונים שבתכנית לא באו לידי ביטוי השינויים האפשריים בשוק מטוסי מנהלים, לרבות האפשרות של ירידה משמעותית במכירות; שינויים, שהיה בהם כדי להביא להגדלת הסיכונים בתכנית.

בתע"א לא נמצא הסבר לשימוש בשיעור ההיוון שנבחר לחישוב כדאיות השקעתה בפרויקט G-280 נוכח הסיכונים שבו. שיעור ההיוון, שעל פיו חושבה הכדאיות הכלכלית להשקעה בפרויקט G-280, לא נתן ביטוי מספיק לסיכונים הכרוכים בפיתוח ובייצור מטוס המנהלים - שעיקרם סיכונים טכנולוגיים, סיכונים שיווקיים ואלה הנובעים מהחשיפה.

אישור פיתוח וייצור מטוס G-280 בוועדת הכספים של הדירקטוריון ובדירקטוריון

ועדת הכספים של דירקטוריון התע"א (להלן - ועדת הכספים) לא הנחתה את הנהלת התע"א בנובמבר 2005 לנתח את כלל החלופות העומדות בפני התע"א לפעילותה בתחום. גם הנהלת התע"א לא ניתחה את החלופות השונות בנוגע לפעילות החברה בתחום.

בדצמבר 2005 חתמו התע"א וחברה א' על "מכתב כוונות", שהסדיר מבחינה עקרונית את ההתקשרות לפיתוח ולייצור דגם מטוס המנהלים G-280. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, התע"א טרם חתמה על הסכם מעודכן ומפורט בעניין G-280 עם חברה א', אף שעברו כשמונה שנים מאז שחתמה על "הסכם הכוונות".

ליקויים בבקרה ובפיקוח של הדירקטוריון ושל הנהלת התע"א על מימוש תכנית מטוס המנהלים G-280

על אף דרישת הדירקטוריון מדצמבר 2005, הנהלת התע"א לא דיווחה לוועדת הכספים או לדירקטוריון אחת לרבעון על סטאטוס התקדמות התכנית. היעדר הדיווח מצד ההנהלה מקבל משנה חשיבות נוכח החריגות מהתכנית העסקית שאישר הדירקטוריון במועד האמור, ונוכח דרישתו להביא לידיעתו או לידיעת ועדת הכספים חריגות מתכנית הפיתוח, ללא קשר לדיווח הרבעוני.

בתקופה שמספטמבר 2010 ועד מועד סיום הביקורת, לא התקיימו דיונים שבהם דיווחה הנהלת התע"א לוועדת הכספים ולדירקטוריון על סטאטוס התכנית העסקית של פרויקט G-280, אף שבתקופה זו המשיכו להצטבר בתע"א חריגות נוספות מלוחות הזמנים ומעלויות הפרויקט; זאת בניגוד לקביעת הדירקטוריון בדצמבר 2005. התנהלות זו של הנהלת התע"א אינה תקינה.

על אף היעדר הדיווחים במשך תקופות של כשלוש שנים בנוגע לסטאטוס התכנית העסקית של מטוס ה-G-280, ואף כי מדובר באחד מתחומי הפעילות של התע"א, המאופיין בהפסדים של עשרות מיליוני דולרים, הדירקטוריון לא חזר ודרש מההנהלה לקבל דיווחים על התקדמות התכנית ביחס לזו שהוא אישר בדצמבר 2005. בכך לא קיים הדירקטוריון בקרה ופיקוח נאותים על התכנית.

היעדר סיכומים מדיוני ההנהלה על פרויקט G-280 בתקופה שבין פברואר 2011 למועד סיום הביקורת, יולי 2013, אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין. זאת במיוחד נוכח הפגיעה ביכולת התע"א לקיים מעקב ובקרה על החלטות הנוגעות לניהול הפרויקט, לרבות הפגיעה ביכולת החברה לקיים תהליכי הפקת הלקחים בפרויקטים מסוג זה ולנקוט צעדי תיקון נדרשים.

התע"א לא עמדה בתכנית העסקית של מטוס ה-G-280 שאישר דירקטוריון התע"א בדצמבר 2005, בין היתר, נוכח התממשות הסיכונים השיווקיים ואלה הנובעים מהחשיפה שהתע"א נטלה על עצמה, ונוכח החריגות מאמדני עלויות הפיתוח ומהערכות לוחות הזמנים. חריגות אלו חייבו את הנהלת התע"א ואת הדירקטוריון להגביר את הפיקוח והבקרה על הפרויקט. למרות זאת, תהליכי הפיקוח והבקרה לא רק שלא תוגברו כנדרש, אלא אף לא עמדו באמות המידה שקבע הדירקטוריון בדצמבר 2005.

עבודת מטה חסרה לגיבוש האסטרטגיה של התע"א בתחום

מטוסי המנהלים

עבודת המטה שקיימה ועדה שמינה יו"ר הדירקטוריון לקראת הדיון בדירקטוריון בפברואר 2013, שבו אישר הדירקטוריון את האסטרטגיה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים, הייתה חסרה, מאחר שלא התייחסה למספר נושאים מרכזיים. מידע מהותי שיכול היה להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות בדירקטוריון, לא הוכן לקראת הדיון בדירקטוריון ולא הוצג לו. כך, בין היתר, מסקנות חברת ייעוץ אסטרטגי  (להלן - חברת ייעוץ א') הוגשו רק ליו"ר הדירקטוריון, כיו"ר ועדת האסטרטגיה של התע"א, ולא הוצגו לשאר חברי הדירקטוריון. כמו כן, לא הוצגו לדירקטוריון בחינות וניתוחים מהותיים בנוגע לאי-עמידתו של פרויקט G-280 ביעדי התכנית העסקית שאישר הדירקטוריון, וכן לא נותחו וממילא לא הוצגו החלופות בנוגע לדרך פעילותה של החברה.

מהמתואר לעיל עולה, כי דירקטוריון התע"א אישר את האסטרטגיה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים על בסיס עבודת מטה לקויה וחסרה.

פגמים בבקרה ובפיקוח של הרשות

על אף תפקידיה של הרשות, כפי שנקבעו בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), היא לא קיימה בקרה מספקת על פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים, ולא העירה לה בנוגע לתוצאות העסקיות של הפעילות בתחום זה; זאת, למרות ההשקעות הניכרות, החריגות של התע"א מיעדיה העסקיים בתחום זה וההפסדים של עשרות מיליוני דולרים. עד יוני 2013 הרשות גם לא דיווחה לשרים הממונים, קרי - שר האוצר ושר הביטחון, על פעילותה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים.‏ בכך לא הפעילה הרשות את הבקרה והפיקוח על התע"א, כפי שהיה עליה לעשות על פי חוק.

ההמלצות העיקריות

על הנהלת התע"א לערוך בהקדם עבודת מטה מעמיקה ויסודית לניתוח הסיבות לאי-עמידתה בתכניות העסקיות של פיתוח וייצור מטוסי מנהלים, ולבחון את פעילותה של החברה בתחום זה על בסיס המסקנות והלקחים שיעלו מעבודה זו; זאת, על סמך הערכות ונתונים שלמים ומבוססים, ותוך התייחסות לכלל החלופות העומדות בפני התע"א. על דירקטוריון התע"א לקיים פיקוח ובקרה על תהליך זה, ולקבל החלטות בנוגע לדרך פעילותה של החברה בתחום מטוסי המנהלים מתוך ראייה עסקית ארוכת טווח, נוכח המתואר לעיל.

אשר לפעילות הרשות, נוכח ממצאי הביקורת שעלו בדוח זה, עליה להעמיק את הפיקוח והבקרה על פעילותה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים, ולדווח לשרים הממונים על תוצאותיה.

סיכום

כפי שעולה מביקורות קודמות של מבקר המדינה ומממצאי דוח זה, על אף ניסיונה הרב בתחום מטוסי המנהלים, לא עמדה התע"א במשך שנים ביעדים שנקבעו בתכניותיה העסקיות בתחום זה, וצברה בשל כך הפסדים של עשרות מיליוני דולרים. הפסדים אלה וההשקעות של מאות מיליוני דולרים מומנו בחלקם על ידי רווחיה של החברה בתחומי פעילות אחרים, ובעיקר התחום הצבאי, והיה בהם כדי להשפיע שלילית על מצבה העסקי של החברה בטווח הבינוני והארוך, ובכלל זה על יכולתה להשקיע בתחומי פעילות אחרים, בעלי פוטנציאל לתשואה גבוהה יותר, לרבות בתחומי המו"פ ופיתוח מוצרים. ההפסדים כפי שהעלה דוח ביקורת זה, נגרמו, בין היתר, על רקע פגמים בעבודת המטה, בתהליכי קבלת ההחלטות לאישור התכנית לפיתוח וייצור מטוס ה-G-280, ובתהליכי הפיקוח והבקרה מצד מקבלי ההחלטות הבכירים בתע"א, ובראשם ההנהלה והדירקטוריון.