רקע כללי
במרכזה של העיר תל אביב-יפו ממוקם בניין היכל התרבות (להלן - היכל התרבות או ההיכל), המשמש משכנה הקבוע של התזמורת הפילהרמונית הישראלית (להלן - התזמורת הפילהרמונית) וכן מרכז להופעות מוזיקה, מחול ותאטרון. חברת היכל התרבות בע"מ (להלן - חברת היכל התרבות או החברה) היא תאגיד עירוני הנמצא בבעלות משותפת של חברת התזמורת הפילהרמונית (להלן - התזמורת) (50%) ועיריית תל אביב-יפו (להלן - העירייה) (50%). בשנת 2009 החליטו העירייה והתזמורת לשפץ את היכל התרבות ולממן את השיפוץ. העירייה והתזמורת הטילו את מלאכת השיפוץ, שכללה את תכנון השיפוץ, ביצועו והפיקוח עליו (להלן - פרויקט שיפוץ היכל התרבות או הפרויקט), על חברת היכל התרבות.
הפרויקט חולק לשלושה שלבי ביצוע. במועד סיום הביקורת, מרץ 2014, כבר ביצעה חברת היכל התרבות את שלבים א' וב' של הפרויקט (מלבד בנייתו של חדר אורחים רמי דרג, שלא הושלמה); בנוגע לשלב ג' - הקמת חדר החזרות - הושלמו יציקת המעטפת ופינוי העפר ממנה. החברה שיפצה את ההיכל בפרק הזמן יוני 2011 - אוקטובר 2013. עלות השיפוץ בפועל הסתכמה במועד סיום הביקורת בכ-155 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2013 - מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט שיפוץ היכל התרבות. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: תכנון הפרויקט, אופן תקצובו, ניהול התקציב, חריגות מהתקציב והתקשרויות עם קבלנים ומתכננים. הבדיקה נעשתה בחברת היכל התרבות, במשרדי מנהל הפרויקט , בלשכת סמנכ"ל חטיבת התכנון בעיריית תל אביב-יפו (להלן - הסמנכ"ל לתכנון) ובאגפי הגזברות והחשבות בעירייה.
הליקויים העיקריים
תכנון הפרויקט
חברת היכל התרבות החלה את עבודות השיפוץ ביוני 2011, בעת שהיה בידה היתר בנייה ראשון, אשר התנאים שנקבעו בו לא תאמו את תכניות הבנייה שהכינה החברה. עבודות השיפוץ נעשו אפוא שלא על פי ההיתר עד שהחברה קיבלה היתר בנייה שני, תשעה חודשים לאחר תחילת השיפוץ.
מהפירוט המצוין בחשבוניות שהגישו המתכננים לחברת היכל התרבות עולה כי החברה פרסמה את שני המכרזים לבחירת שני הקבלנים הראשיים לביצוע עבודות שלד וגמר ולהתקנת מערכות לפני שהמתכננים סיימו את כל עבודות התכנון המפורט. החברה גם לא המתינה להשלמת התכנון המפורט והחלה בביצוע העבודות באמצע יוני 2011.
החברה ביצעה את עבודות השיפוץ בלי שהושלם תכנונן של מערכות כיבוי האש ובלי שהתקבל אישור מעודכן משירותי כיבוי והצלה בתל אביב-יפו.
דרך פעולתן של העירייה וחברת היכל התרבות בכל הנוגע לקיום דרישות הנגישות הייתה לקויה: הדרישות שהגיש יועץ הנגישות של החברה, שמילוין היה תנאי לקבלת היתר הבנייה, היו חלקיות; יועץ הנגישות של העירייה הציג דרישות נוספות רק בזמן ביצוע העבודות, ולא בזמן תכנונן כנדרש.
תקצוב הפרויקט
ועדת הכספים של העירייה (להלן - ועדת הכספים) ומועצת העירייה לא קיימו דיונים מפורטים בנושא תקצוב הפרויקט, ובכלל זה בנימוקים לבקשות לתוספות תקציב שהוגשו להן פעם אחר פעם, אלא אישרו את התקציב ואת הבקשות לתוספות באופן גורף. כמו כן ועדת הכספים ומועצת העירייה אישרו לעתים את הבקשות לתוספות תקציב, בלי שנמסר להן מה היא העלות הכוללת הצפויה של הפרויקט.
נמצאו סעיפי הוצאות רבים שתוקצבו בחסר, וכן סעיפים שתוקצבו ביתר לעומת תקציב הפרויקט. לדוגמה, החברה תקצבה את העבודות להקמת מערכות הבמה בכ-2.8 מיליון ש"ח, ואילו לפי אומדן שהגיש המתכנן באותה עת, עלות עבודות אלו הסתכמה בכ-4.6 מיליון ש"ח.
המכרזים, ההתקשרויות והביצוע בפועל
מנהל הפרויקט לא מסר לוועדת המכרזים שהתכנסה לצורך בחירת חברה להתקנת מעליות אומדן מפורט בכתב של עלות התקנת המעליות בפרויקט, אלא אומדן כללי בעל פה, ועל פיו קיבלה הוועדה את החלטותיה.
חברת היכל התרבות התקשרה עם חברה להתקנת מערכות הגברה באולם ההיכל בלי שפרסמה מכרז פומבי ובלי שביצעה תחשיבים לגבי כדאיות העסקה.
חברת היכל התרבות חתמה על הסכם התקשרות עם חברה העוסקת בהתקנת צוגים ופירמידות זמן רב לאחר תחילת העבודות בפועל; בידי החברה לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על ניהול משא ומתן עם חברות נוספות. לפיכך לא ברור אם אכן נוהל משא ומתן, ואם נוהל - באילו חברות מדובר ומה היו הצעותיהן.
הליך קבלת ההחלטות בקשר להקמת חדר החזרות היה לקוי - הן בנוגע לבחינת כדאיות הקמתו, הן בנוגע להערכת משך זמן הביצוע, הן בנוגע לסכומים ששילמה החברה לחברה עירונית, והן בנוגע לתקצוב הקמת החדר על ידי העירייה.
ביצוע שלבים א' וב' של עבודות השיפוץ נמשך 23 חודשים (לא כולל הפסקות עבודה), אף שעל פי התכנון היה אמור להימשך 14 חודשים.
תפקוד ועדת ההיגוי ושימור המבנה
ועדת ההיגוי, ששימשה ועדה עליונה לליווי כל עבודות השיפוץ, לא קיימה דיונים שהייתה אמורה לקיימם בזמן הכנת התכנית הכללית של הפרויקט ובזמן כל אחד משלבי התכנון שלו.
לוועדת ההיגוי, ששימשה גם ועדת הכספים של הפרויקט, נמסר דיווח חלקי על תזרימי המזומנים הנוגעים לפרויקט. לפיכך לא ידעה הוועדה מה הם הסכומים הצפויים של התשלומים והתקבולים, מה הם הסכומים שהתקבלו בפועל מהעירייה ומהתזמורת ומה הם הסכומים ששולמו בפועל לקבלנים ולמתכננים. ברובה המכריע של תקופת ביצוע הפרויקט לא דיווח מנהל הפרויקט לוועדת ההיגוי על ביצוע תקציב הפרויקט כנדרש.
ועדת ההיגוי קיבלה דיווחים חלקיים על חריגות מהתקציב. בישיבת הוועדה שהתקיימה ביולי 2013 הוצגה חריגה שהסתכמה לעשרה מיליון ש"ח מתקציב הפרויקט. ואולם לא צוין לאילו תחומים קשורות החריגות; מדוע הן נוצרו; ומדוע התגלו בשלב כה מאוחר. גם בפרוטוקול ישיבה שהתקיימה בנובמבר 2013, שבה צוין כי יהיו חריגות מהתקציב בשל דרישות הקבלנים, לא פורט בנוגע להיקף החריגות ונסיבות היווצרותן.
חלק גדול מהעבודות בוצע בניגוד לתכניות השימור של המבנה.
עלות הפרויקט
תשלומי החברה על ביצוע הפרויקט חרגו בכ-34.6 מיליון ש"ח מהתקציב המקורי שנקבע לפרויקט (חריגה של 31%) במסגרת החוזה שנחתם בין העירייה, החברה והתזמורת לביצוע שיפוץ היכל התרבות.
החברה ביצעה חריגות מהתקציב שהסתכמו בעשרות מיליוני שקלים עקב פרסום מכרזים לבחירת שני הקבלנים הראשיים לפני ביצוע התכנון המפורט, איחורים בהגשת הדרישות של התזמורת, הוצאות שלא תוקצבו מראש, איחור בחתימה על חוזים, פתיחה זמנית של ההיכל, ותקצוב בדיעבד של הוצאות הפרויקט.
ההמלצות העיקריות
על העירייה וחברת היכל התרבות להקפיד לבצע פרויקטים של בינוי ושיפוץ על פי תכניות בנייה התואמות את התנאים שנקבעו בהיתר הבנייה שניתן לכל פרויקט. כמו כן, על העירייה והחברה לבצע עבודות - בייחוד עבודות שהיקפן הכספי גדול - רק לאחר סיום שלב התכנון.
על ועדת הכספים ומועצת העירייה, האמונות על תקצוב כל הפעילות העירונית, לדון בפרוטרוט בתקציבים המוקצים למימון פרויקטים ולפקח על ביצועם, ובכלל זה לדון בנימוקי הבקשות לתוספות תקציב ולהקפיד לקבל מידע בדבר העלות הכוללת הצפויה של הפרויקט בעת אישור התקציב למימונו.
על החברה לפעול על פי כללי מינהל תקין, על פי עקרונות החיסכון והיעילות ועל פי הכללים הנהוגים לגבי בחירת נותני שירותים לביצוע עבודות והתקשרויות עמם, ובכלל זה לתעד את כל הליכי קבלת ההחלטות הנוגעות לבחירתם. כמו כן על החברה להימנע מדרכי פעולה הגורמות לחריגות בביצוע פרויקטים. על ועדת הכספים של העירייה לדון בחוות הדעת שמכין אגף תקציבים וכלכלה בעירייה בעניין הכדאיות הכלכלית של פרויקטים לפני שהיא מאשרת את התקציבים לביצועם.
על החברה והעירייה להקפיד לעמוד בלוח הזמנים שהן קובעות לביצוע פרויקט ולא לחרוג ממנו.
על החברה להקפיד למסור לוועדת ההיגוי דיווחים מלאים, מפורטים ומדויקים על התקדמות הפרויקט ועל ביצוע התקציב שהוקצה לו, כדי לאפשר לוועדה לפקח על יישום הפרויקט.
סיכום
פרויקט שיפוץ היכל התרבות היה פרויקט חשוב של חברת היכל התרבות ועיריית תל אביב-יפו בשל היקפו הכספי הגדול ומורכבותו ההנדסית והתכנונית ובשל היות היכל התרבות אולם מרכזי להופעות של התזמורת הפילהרמונית ולמופעים אחרים.
לפרויקט הישגים רבים בתחום שיפור מערכות האולם ואיכותו כאולם קונצרטים וכן בהגדלת תכולת המבנה. לצד ההישגים האמורים נמצאו ליקויים ניכרים בדרך פעולתה של חברת היכל התרבות בכל הנוגע לשיפוץ ההיכל בכל שלביו: תכנון הפרויקט, תקצובו, ביצועו, ניהולו ועלותו. על חברת היכל התרבות והעירייה לדאוג לתיקון הליקויים שהועלו בדוח.