הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רחובות

רקע כללי

שטח השיפוט של עיריית רחובות משתרע על כ-23,000 דונם, והוא מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). במרחב תכנון מקומי זה פועלת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רחובות (להלן - הוועדה המקומית). ראש העירייה מר רחמים מלול מכהן בתפקיד יו"ר הוועדה המקומית, ומועצת הרשות המקומית משמשת בתפקיד הוועדה המקומית.

לוועדה המקומית נתונות סמכויות על פי החוק, שמטרתן להבטיח את קיום הוראות החוק וכל תקנה המותקנת על פיו. בחוק נקבע כי תכנון הקרקעות ייעשה במסגרת תכניות מתאר ותכניות מפורטות, וכי כל בנייה או שימוש בקרקע טעונים רישוי, והם יתבצעו בהתאם לתכניות ולתקנות האחרות החלות על הקרקע או הבניין הנדונים. החוק גם קובע כי מתן היתר או אישור אחר שלא כדין הוא בגדר עברה פלילית, וכי כל המבַצע עבודה או משתמש במקרקעין בלא היתר או בסטייה מהיתר או מתכנית, עובר עברה פלילית.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2013 עד מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים אחדים בתפקודה של הוועדה המקומית. בדיקת השלמה נעשתה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (להלן - הוועדה המחוזית).

הליקויים העיקריים

היעדר תכנית מתאר מקומית כוללת

למרחב התכנון המקומי רחובות אין תכנית מתאר מקומית כוללת. במשך שנים אישרה הוועדה המקומית בקשות להיתרי בנייה על סמך תכניות מפורטות, שלא בהתאם למדיניות תכנון כוללת ומאושרת המעוגנת בתכנית מתאר מקומית. בשנת 2008 יזמה הוועדה המקומית הכנת תכנית מתאר מקומית כוללת. במועד סיום הביקורת טרם הובאה התכנית לדיון לפני הוועדה המחוזית.

היעדר תכנית לשימור אתרים

הוועדה המקומית לא הכינה תכנית לשימור אתרים, זאת בניגוד להוראות תמ"א (תכנית מתאר ארצית) 35, שסימנה את רחובות "כמכלול עירוני לשימור", ובניגוד לדרישת הוועדה המחוזית, המבוססת על כך שהעיר מאופיינת במבנים ובאתרים בעלי ערך אדריכלי והיסטורי.

תוספת שטחי מסחר ושטחי שירות בתכנית מפורטת

במאי 2013 קיבלה תוקף תכנית המייעדת שטח של כ-39 דונם לתעסוקה, למסחר ולתחנת תדלוק. הוועדה המקומית השתהתה בחלק משלבי הטיפול בתכנית. לאחר שבפברואר 2005 היא המליצה לוועדה המחוזית על הפקדת התכנית, הוספו לה זכויות בנייה למסחר והוגדל היקף שטחי השירות, מבלי שהשינויים נבחנו בוועדה המקומית ומבלי שהיא דנה שנית בתכנית.

אף על פי שמתכנן התכנית הצביע בפניה על טעות שנפלה במסמכיה וביקש לצמצם את היקף שטחי השירות ולהתאימם למצב הרצוי מבחינה תכנונית, המליצה הוועדה המקומית לוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לא לתקן את הטעות, וזאת מבלי שערכה בדיקה תכנונית מקיפה לגבי היקף שטחי השירות הרצוי ומבלי שבחנה עניינית את טענות המתכנן.

חריגה מסמכות בדיוני רשות הרישוי

במקרים רבים שהתרחשו בשנים 2013-2012 דנה רשות הרישוי בבקשות להיתרי בנייה שלא תאמו את הוראות התכניות החלות על הקרקע. רשות הרישוי אישרה ללא סמכות בקשות אלה בכפוף לתיקונן והתאמתן להוראות התכניות, או בכפוף לפרסום הקלות על ידי ועדת המשנה לרישוי של הוועדה המקומית. בחלק מהמקרים אישרה רשות הרישוי את הבקשות בתנאים, מבלי שהושלמו התנאים המוקדמים לדיון.

אישור הקלות ותוספת זכויות בנייה בשני בנייני מגורים

באוקטובר 2012, כשנה וחצי לאחר שהוועדה המקומית אישרה תכנית בסמכותה שהגדילה את גובה הבניינים במתחם גן הפקאן, היא נתנה היתר בנייה להקמת שני בניינים בני 13 קומות כל אחד, שלא כדין: ההיתר כלל תוספת של שתי קומות בכל בניין, מספר החורג מהמותר על פי התכניות החלות על הקרקע, וזאת כאשר על פי סעיף 62א(ג)(9) לחוק לא היה אפשר לאשרן במסגרת הקלה. ההיתר גם כלל שטח עיקרי נוסף למגורים של 800 מ"ר, מכוח הוראות תכנית המעניקה זכויות לבנייה על גגות בבתים משותפים (להלן - התכנית לבנייה על גגות). זכויות אלה הוכללו בסך כל השטח העיקרי לבנייה למגורים, מבלי שנקבע כי הן נועדו לשמש להקמת חדרי גג, פרגולות או סככות, וזאת בניגוד להוראות התכנית לבנייה על גגות.

מתן זכויות בנייה חריגות והקלות שלא כדין לבעלי קרקע

במתחם הרחובות איזנברג-גורדון

על פי תכנית מפורטת החלה על שטח של כ-9.2 דונם בין הרחובות איזנברג, הרצל וגורדון, הותרה הקמת שני בנייני מגורים וחניון ציבורי תת-קרקעי במתחם. חלק מהשטח העיקרי שהותר לייעוד למגורים נקבע כפיצוי לבעלי הזכויות בקרקע בגין הקמת החניון הציבורי.

בשנים 2004 ו-2009 אישרה הוועדה המקומית שתי תכניות בינוי שכללו הוראות החורגות מעקרונות התכנית המפורטת, בעניין ביטול רוב החניון הציבורי. תכניות הבינוי לא פורסמו לציבור כנדרש. דרך פעילותה זו של הוועדה המקומית פגעה בעקרון השקיפות ונעשתה בחוסר סמכות.

אף על פי שהחניון הציבורי לא הוקם ואף לא שולמה קרן חנייה בגינו, העניקה הוועדה המקומית לבעלי הזכויות בקרקע זכויות בנייה לשטח עיקרי של כ-5,000 מ"ר - כפיצוי בגין הקמת החניון הציבורי. זאת ועוד, הוועדה המקומית אישרה להמיר חלק משטחי השירות שנועדו לחניון למטרות מגורים בהיקף העולה בהרבה על המותר, ואף אישרה זכויות לשטח עיקרי נוסף למגורים בהיקף של 1,185 מ"ר, אף על פי שתוספת שטחים אלה הייתה מותנית על פי התכנית המפורטת בהקמת החניון. היא גם אישרה הקלות לתוספת קומות בבניינים, אף על פי שבאותו מועד לא היה לכך יסוד בדין, והתירה בניית דירות מגורים בקומת הביניים בניגוד להוראות התכנית המפורטת.

הוועדה המקומית הצהירה בפני ועדת הערר והוועדה המחוזית כי בעלי הזכויות ישלמו לקרן חנייה שהיא הקימה. כן טענה בפניהן כי לפי היתרי הבנייה צומצמו מספר יחידות הדיור וזכויות הבנייה בהשוואה לזכויות שנקבעו בתכנית המפורטת. מוסדות התכנון ראו בבקשות דאז יתרון תכנוני משמעותי שהצדיק את ביטול החניון הציבורי. ואולם בסופו של דבר נתנה הוועדה המקומית היתרי בנייה עם תוספות של זכויות בנייה, ואף ויתרה על תשלום קרן החנייה.

כשוויתרה על הקמת החניון הציבורי או על תשלום קרן החנייה במקומו וכשנתנה פיצוי בעל ערך כספי ניכר בגין בניית חניון שלא הוקם, היטיבה למעשה הוועדה המקומית עם בעלי הזכויות, בניגוד לאינטרס הציבורי.

מתן היתרי בנייה שלא כדין במתחם חרל"פ

מתחם חרל"פ ממוקם במרכז העיר ורוב המבנים בו ישנים ומוזנחים. חלק מהם הוקמו לפני קום המדינה או בשנותיה הראשונות. חלק מהבנייה במתחם אינה חוקית. ביולי 2009 קיבלה תוקף תכנית מפורטת שיזמה הוועדה המקומית ושמטרתה פיתוח המתחם ושדרוגו (להלן - תכנית חרל"פ).

בתקופת הפקדת תכנית חרל"פ, מיולי 2008 ועד יולי 2009, אישרה הוועדה המקומית בקשות להיתרי בנייה שהיו מנוגדות להוראות תכנית חרל"פ המופקדת, מבלי שקיבלה את אישור ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית ומבלי שפורסמו הודעות בעניין הסטייה מהתכנית המופקדת כנדרש בחוק. חמור מכך, גם לאחר שתכנית חרל"פ קיבלה תוקף ובמקביל לקידום תכנית איחוד וחלוקה למתחם חרל"פ, אישרה רשות הרישוי שלא כדין כמה בקשות להיתרי בנייה שהיו מנוגדות להוראות תכנית חרל"פ: הן כללו עבודות בנייה במבנים שיועדו להריסה ושחלקם ניצבו על שטח שמיועד לשצ"פ.

מתן היתרי הבנייה כאמור פגע במימוש תכנית חרל"פ, שכן חלק מבעלי הזכויות במקרקעין הגישו התנגדויות לאישור תכנית האיחוד והחלוקה שיזמה הוועדה המקומית ודרשו לקבל פיצוי מוגדל בגין שינויים ושיפוצים שביצעו בנכסים במהלך קידום התכנית ואף לאחר אישורה. בכך נפגע האינטרס הציבורי.

מתחם חרל"פ ממוקם ברחוב בילו, מול משרדי העירייה. נמצא כי אגף הפיקוח על הבנייה לא פעל ביעילות למניעת בנייה בלתי חוקית במתחם, ונמצא גם כי בנייה כזאת נעשתה בהיקף נרחב. זאת ועוד, רשות הרישוי דנה בכמה בקשות להיתרי בנייה במתחם חרל"פ, שנועדו להכשיר בדיעבד בנייה בלתי חוקית. חלק מהן היא אישרה שלא כדין ובניגוד לתכנית התקפה.

פיקוח על הבנייה

לאגף הפיקוח על הבנייה אין תכניות עבודה מפורטות ברמה שבועית או חודשית הכוללות פירוט של פעילויות המפקחים. המפקחים אינם מדווחים באופן שוטף על הסיורים היזומים שהם עושים, למעט במקרים שבהם התגלו עברות בנייה. בבדיקת כמה תיקי בנייה שבארכיב אגף תכנון ורישוי נמצא, כי חלק מהם אינם כוללים את כל המסמכים של אגף הפיקוח ואת החומר המתעד את הפעולות המשפטיות שנקטה הוועדה המקומית נגד הבנייה הבלתי חוקית.

ההמלצות העיקריות

על הוועדה המקומית, בשיתוף עם הוועדה המחוזית, לפעול במשנה מרץ לקידום תכנית מתאר מקומית כוללת לעיר רחובות. על הוועדה המקומית להעביר בהקדם לוועדה המחוזית את תכנית המתאר שיזמה, בין היתר כדי שהוועדה המחוזית תדון במחלוקות שהתגלעו במהלך קידום התכנית בין הוועדה המקומית לבין לשכת התכנון המחוזית מחוז מרכז. תכנית מתאר כזאת צריכה לשקף נכונה את המצב התכנוני העדכני, את יעדי התכנון הארציים והמחוזיים ואת אופי העיר וצרכיה, ולהתאים למציאות המשתנה. נוסף על כך, על הוועדה המקומית לקדם במשנה מרץ את הכנתה של תכנית לשימור אתרים. הדבר יאפשר לוועדה המקומית ולוועדה המחוזית לבחון תכניות החלות על מבנים או אתרים לשימור בראייה כוללת, ולשלב את השימור במרקמים כחלק ממגמת ההתחדשות העירונית.

על רשות הרישוי לדון אך ורק בבקשות להיתר המתאימות לתכניות החלות על הקרקע, ואשר מולאו בהן כל התנאים המקדימים לדיון. אישור של בקשות שאינן מתאימות לתכניות החלות על הקרקע על ידי רשות הרישוי - הגם שהוא מותנה - עלול להפעיל על הדרג המקצועי לחץ לתת את ההיתר גם אם התכנית לא תוקנה על פי דרישות הוועדה, או להעלות טענות לא מוצדקות בדבר "סחבת" במתן ההיתר.

על הוועדה המקומית להקפיד כי היתרי הבנייה וההקלות שהיא מאשרת יעמדו בכל התנאים והדרישות שנקבעו בחוק, בתקנות ובהוראות התכניות המפורטות, לרבות בעניין היתרים המנוגדים לתכניות מופקדות. נוסף על כך, עליה להקפיד על יישום הוראות התכנית לבנייה על גגות ולאשר את זכויות הבנייה בהתאם להוראותיה.

על הוועדה המקומית לנקוט את מרב האמצעים העומדים לרשותה לצורך טיפול בעברות הבנייה בתחומה, לרבות על ידי הוצאת צווי הפסקה מינהליים ואכיפתם והעברת הטיפול בהן לתביעה העירונית ללא שיהוי. עליה לטפל בנחישות בתופעה של בנייה בלתי חוקית, במטרה להגביר את יכולת ההרתעה שלה.

סיכום

הביקורת שנעשתה בוועדה המקומית העלתה ליקויים, חלקם חמורים, בכל הנוגע למילוי תפקידיה בתחומי התכנון, הרישוי והפיקוח על הבנייה: היא לא קידמה כיאות אישור של מדיניות תכנונית כוללת; היא אישרה היתרי בנייה והקלות שלא כדין; היא לא טיפלה ביעילות בבנייה בלתי חוקית בתחומה. תפקודה של הוועדה המקומית מצביע על דפוס פעולה לקוי שפגע באינטרס הציבורי ובעקרון השקיפות. התנהלותה אפשרה ליזמים להשיג הטבות בעלות ערך כספי ניכר על חשבון הציבור, שלא כדין.

על הוועדה המקומית להקפיד לפעול במסגרת הסמכויות שהקנה לה החוק, ולהימנע מלתת ליזמים ולבונים הטבות שיש בהן משום פגיעה באינטרס הציבורי. מחובתה כנאמן של הציבור לנהוג על פי החוק, ביושר, בהגינות ובשקיפות.

משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לבו של מינהל התכנון שבמשרד הפנים לליקויים החמורים שהועלו בדוח זה על תפקוד הוועדה המקומית. הוא מדגיש את חומרת הממצאים בייחוד לנוכח בחינתו של משרד הפנים את היערכות הוועדה, לצורך הסמכתה לאשר תכניות מפורטות בתחומה שאישורן מצוי כיום בסמכות הוועדה המחוזית.

​