היבטים במתן שירותים לזקן ברשויות המקומיות

רקע כללי

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) אוכלוסיית הזקנים  בישראל מנתה בתחילת 2013 כ-833,000 זקנים (468,000 נשים ו-365,000 גברים), דהיינו כ-10% מהאוכלוסייה כולה. מספרם של הזקנים עולה מדי שנה, ועל פי תחזיות הלמ"ס הוא צפוי להמשיך ולעלות בקצב מהיר. הזדקנות האוכלוסייה עשויה להגדיל את הביקוש לשירותים הציבוריים והפרטיים הנוגעים לטיפול בזקן; ביקוש רב המחייב היערכות מתאימה של הגופים המטפלים.

על מערך השירותים הציבוריים לטיפול בזקנים מופקדים כמה גופים, והעיקריים שבהם הם משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), הרשויות המקומיות באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים (להלן - המחלקות לשירותים חברתיים או מחלקות הרווחה), משרד הבריאות, המשרד לאזרחים ותיקים, המוסד לביטוח לאומי וקופות החולים.

משרד הרווחה: השירות לזקן שבאגף לשירותים חברתיים ואישיים (להלן - השירות לזקן) פועל באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ומטפל בזקנים המתגוררים בקהילה או במוסדות. המשרד משתתף במימון 75% מעלותן של הפעילויות למען הזקן ברשויות המקומיות.

המחלקות לשירותים חברתיים: מחלקות הרווחה אחראיות לטיפול באוכלוסיות החלשות, לרבות אוכלוסיית הזקנים, והטיפול נעשה באמצעות עובדים סוציאליים (להלן - עו"סים) הפועלים על פי תקנון העבודה הסוציאלית (להלן - התע"ס).

המשרד לאזרחים ותיקים: בשנת 2007 הוקם המשרד כגוף מטה בממשלה שמטרתו לפתח תכניות ושירותים לאזרחים הוותיקים, לשפר את איכות חייהם ולקדם את ענייניהם.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2013 - אפריל 2014 בדק משרד מבקר המדינה את השירות הניתן לזקן בתוך הקהילה. הביקורת נערכה בעיריות אום אל-פחם, באקה אל-גרבייה, חיפה, מגדל העמק, מודיעין עילית, עפולה, קלנסווה וקריית שמונה ובמועצות האזוריות הגליל העליון, מרום הגליל ולב השרון (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). בדיקות השלמה נערכו במשרד הרווחה ובמשרד לאזרחים ותיקים.

הליקויים העיקריים

היעדר תקינה ועומס עבודה

בדרישות מהמועמדים למשרה עו"ס לטיפול בזקן לא התבקשה הכשרה מקצועית כלשהי בתחום הזקנה, למעט דרישה בסיסית של רישום בפנקס העו"סים.

משרד הרווחה לא קבע כללים הנוגעים למספר הזקנים שראוי שעו"ס לזקן יטפל בהם כדי להבטיח טיפול נאות ומקצועי. בעניין זה גם נמצא שמספר הזקנים המצויים בטיפולו של עו"ס אחד משתנה מרשות לרשות והוא נע בין 275 ל-650 זקנים.

עומס העבודה הרב המוטל על כתפי העו"סים מגביל את יכולתם להבטיח רצף טיפולי ומעקב תקופתי אחר הזקנים שבטיפולם; הטיפול הוא תגובתי וניתן בעיקר בעתות משבר כמענה לקרות אירוע חריג או צורך מידי.

היעדר פעולות יזומות לאיתור זקנים נזקקים

בתע"ס  לא נקבעו הנחיות מחייבות לא בנוגע לאיתור זקנים נזקקים לצורך מתן סיוע ולא בדבר הפצת מידע על השירותים המגיעים לאוכלוסיית הזקנים ועל הזכאות לקבלתם.

המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות שנבדקו אינן נוקטות פעולות יזומות לאיתור זקנים נזקקים בכלל ולאיתור זקנים מוגבלים הזקוקים לעזרה על בסיס קבוע בפרט.

כשלים בהפעלת מרכזי יום לזקן

מרכזי יום לזקן הם מסגרות יומיות הפרוסות ברחבי הארץ המיועדות לטיפול בזקנים הגרים בבתיהם, אך עקב ירידה בתפקודם הם מתקשים בניהול משק הבית לבדם וזקוקים לטיפול אישי. סל השירותים לזקנים במרכז היום כולל הסעות, ארוחות, טיפול אישי, טיפול סוציאלי ופעילות חברתית ותרבותית.

את רוב מרכזי היום מפעילות עמותות מקומיות למען הזקן; הפעילות השוטפת של מרכזי היום ממומנת על ידי משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי והרשויות המקומיות. גם הזקנים המגיעים למרכז היום משתתפים באופן חלקי במימון הפעילות במרכזים.

1.  כמה מהרשויות המקומיות שנבדקו לא חתמו על הסכמים להפעלת מרכזי היום עם העמותות המקומיות למען הזקן המפעילות אותם.

2.  חלק מהרשויות המקומיות חתמו עם העמותות המקומיות למען הזקן על הסכם הקצאת קרקע לבנייתו של מרכז יום ולהפעלתו לתקופות של 49-10 שנים. אולם הן לא עיגנו בהסכמים נוספים את החובות ואת הזכויות של הצדדים ולא כללו בהם סעיפים המפרטים את הדרישות שהעמותות חייבות לעמוד בהן לצורך הפעלת מרכזי היום, כפי שנקבעו בתע"ס.

3.  העמותה למען הקשיש בקלנסווה הקימה בניין על הקרקע שהקצתה לה העירייה, ששימש מרכז יום לזקן והפעילה אותו עד 2006. בשנת 2007 הגישה העמותה למען הקשיש תביעה כספית  נגד העירייה. כיום המבנה נטוש ופרוץ וחשוף לוונדליזם. בתחום העירייה אין מופעל מרכז יום לזקן ואין מתקיימות כלל פעילויות לרווחתם של הזקנים.

4.  במועצות האזוריות המתאפיינות בפיזור יישוביהן על פני שטח גאוגרפי רחב, הזקנים מתקשים להגיע למרכזי היום הן בשל משך הנסיעה הארוך והן בשל היעדר הסדר הסעה מתאים.

הפעלה חלקית של תכנית "בן ממשיך - משפחה ממשיכה"

המגזר הכפרי מאופיין במצב ייחודי שבו בעלי נחלות מזדקנים מתקשים להמשיך ולהתגורר בבתיהם בגלל ריחוקם ממערך השירותים החברתיים, הרפואיים ואחרים. מציאות כזאת מגבירה את תלותם בבני המשפחה.

החלטת מועצת מקרקעי ישראל המאפשרת לרשום את אחד היורשים כבן ממשיך מעמידה את המשפחה בפני מציאות משברית עמוקה התורמת גם להתפשטות התופעה של התעללות בזקנים והזנחתם על ידי ילדיהם.

בשנים 2013-2011 השתתפו בתכנית בן ממשיך - משפחה ממשיכה רק שמונה מועצות אזוריות. משרד הרווחה לא הצליח להרחיב את התכנית למועצות אזוריות נוספות עקב הקושי לגייס תקציב למימונן.

היעדר פעילויות פנאי לזקנים

משרד הרווחה מעודד פעילויות פנאי במסגרות חברתיות לאוכלוסיית הזקנים, הנערכות במועדון החברתי לזקן, ובהן חוגי העשרה וכל מיני פעילויות אחרות.

מתוך 19 מועדונים חברתיים הפועלים בעיריית חיפה, פועלים שני מועדונים במבנים שאינם מותאמים לזקנים וקטנים מלהכיל את הפעילויות.

ב-12 יישובים מתוך 24 המצויים בתחום המועצה האזורית מרום הגליל פועלים מועדונים חברתיים המיועדים לזקנים הגרים ביישובי המועצה. נמצא כי בפעילויות המועברות במועדונים אלה משתתפות נשים בלבד.

חדר הכושר שנבנה בשנת 2010 בקריית שמונה, במימונו של מפעל הפיס ומכספי קרן התביעות ובשיתוף עמותת אש"ל , כבר אינו פעיל משנת 2012.

אי-מינוי יועצים לענייני אזרחים ותיקים

ב-56 רשויות מקומיות לא מונה אחד מעובדי הרשות לשמש גם יועץ לענייני אזרחים ותיקים, כנדרש בחוק האזרחים הותיקים התש"ן-1989. חלק מהרשויות המקומיות מינו בעבר יועץ לאזרחים ותיקים, אך עם פרישתו של היועץ לא מונה יועץ אחר תחתיו.

בשל עומס העבודה הרב המוטל על כתפיהם של העובדים בתפקידם השוטף נמנע מהם מלמלא אחר מטלותיהם כיועצים לענייני אזרחים ותיקים המוגדרות בחוק האזרחים הוותיקים.

יישום חלקי של תכנית חיים בגיל

באוקטובר 2011 הטילה הממשלה על המשרד לאזרחים ותיקים לפתח תכניות אב לרשויות המקומיות למען האזרחים הוותיקים, המותאמות למאפייניהם הייחודיים.

בשנים 2013-2011 הכין המשרד לאזרחים ותיקים תכנית הנקראת "חיים בגיל" ובמסגרתה הוכנו תכניות אב ב-60 רשויות מקומיות. בתחילת 2014 הופסקה התכנית עקב ניצול כל התקציב המיועד לביצועה.

עד מועד סיום הביקורת לא דנה ועדת ההיגוי במשרד לאזרחים ותיקים בדרכים למימוש יעדי תכניות האב שהכינו הרשויות המקומיות במסגרת תכנית חיים בגיל לפי אבני הדרך שנקבעו במסגרתן, ואף לא בחנה את היקף המשאבים הנדרשים למימושן.

אי-מתן פתרונות דיור ציבורי לזקנים

בקריית שמונה היו 30 זקנים נזקקים חסרי דיור, ורק לארבעה מהם נתנה העירייה פתרונות דיור במסגרת דיור ציבורי במתחם ששכרה מחברת עמיגור.

ההמלצות העיקריות

על משרד הרווחה לקבוע הנחיות לאיתור זקנים הזקוקים לסיוע בקהילה ועל הרשויות המקומיות ליזום פעולות לאיתור זקנים מוגבלים הזקוקים לעזרה בתחומן.

מן הראוי שמשרד הרווחה יקבע כללים למספר המרבי של מטופלים לעו"ס בכל התחומים, לרבות טיפול בזקן, כדי לשפר את טיפולן של הרשויות המקומיות באוכלוסיית הזקנים.

בהסכמי ההתקשרות שחתמו עם הגופים המפעילים את מרכזי היום, על הרשויות המקומיות לכלול ולעגן את כל החובות והזכויות של הצדדים בכל הנוגע לטיפול הנדרש לזקן, לפעילות החברתית ולשירותים נוספים שמרכז היום מחויב לספק. על משרד הרווחה לוודא שהסכמים אלה מסדירים את כל החובות והזכויות של הצדדים ואכן עונים על הצרכים שלשמם נחתמו.

מן הראוי שעיריית קריית שמונה תפעל בשיתוף הסוכנות היהודית וחברת עמיגור ומשרדי הממשלה הרלוונטיים להסדרת פתרונות דיור לזקנים הזכאים לכך בתחום שיפוטה.

על הרשויות המקומיות למנות יועץ לענייני אזרחים ותיקים ולפעול על פי החוק בכל הקשור למילוי דרישות התפקיד האמור.

סיכום

הזדקנות האוכלוסייה מתפתחת בקצב מהיר ומשפיעה על הביקוש לשירותים ציבוריים ופרטיים הנוגעים לטיפול בזקן. הביקוש ההולך וגדל לשירותים אלה מחייב את היערכותם המתאימה של הרשויות המקומיות, של משרדי הממשלה ושל גופים מטפלים נוספים.

ממצאי הביקורת מראים על ליקויים בטיפולן של הרשויות המקומיות באוכלוסיית הזקנים בכמה תחומים: איתור זקנים הזקוקים לסיוע בקהילה; עומס עבודה של העו"סים במחלקות הרווחה; התקשרויות עם הגופים המפעילים את מרכזי היום לזקן; פעולות היועצים לאזרחים ותיקים; ומתן שירותים ויישום תכנית האב "חיים בגיל" שיזם המשרד לאזרחים ותיקים.

על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד הרווחה, המשרד לאזרחים ותיקים, הרשויות המקומיות ומשרד הפנים כמאסדר, לתת את דעתם לממצאים שהועלו בדוח זה ולבחון דרכים נאותות לקידום מעמדה של אוכלוסיית הזקנים ולהבטיח בעתיד טיפול נאות בזקנים.