סעיף 130 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן - הפקודה), מעניק סמכות לרשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) לחייב נישומים בניהול פנקסי חשבונות של הכנסתם הנובעת מעסק או ממשלח יד. הפקודה כוללת הוראות בנוגע לצעדים מינהליים וצעדי ענישה שיש לנקוט כלפי מי שאינו מנהל פנקסים כנדרש. בשנת 2012 כ-450,000 עצמאים וכ-190,000 חברות היו חייבים לנהל פנקסי חשבונות.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל עד דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הרשות בביקורות על ניהול פנקסי חשבונות ואת פעולותיה בעקבות ממצאיהן. הבדיקה נעשתה ביחידת המטה שברשות: מחלקת פיקוח ובקרה - שומה, במשרדי השומה באשקלון וברמלה, בתחנת מע"ם ובמשרד השומה באילת.
עיקרי הממצאים
1. ב-2011 עשתה הרשות כ-30,000 ביקורות על ניהול פנקסי חשבונות (להלן - הביקורות); בכ-8% מהביקורות מצאה אי-רישום תקבול, וב-36% מהן התגלו ליקויים משניים וטכניים. אולם רבות מהביקורות היו אצל נישומים בעלי עסקים קטנים, שעריכת השומות בתיקיהם אינה מוסיפה הכנסות של ממש לקופת המדינה. יחידת המטה ברשות לא פיקחה על ביצוע תכנית העבודה בידי משרדי השומה.
2. הרשות אינה יוזמת ביקורות על ניהול פנקסי חשבונות בענפים ובמקומות הפועלים בעיקר בסופי שבוע, אף על פי שביקורות שנעשו בסופי שבוע העלו ממצאים בשיעור גדול יותר מביקורות שנעשו בימי חול.
3. בשנים האחרונות חלה ירידה הדרגתית ומתמשכת במספר העובדים ביחידות הביקורת על ניהול פנקסי חשבונות (להלן - היחידות לניהול פנקסים), וחלקם הועסקו גם בתפקידים אחרים; כתוצאה מכך, חלה ירידה משמעותית במספר הביקורות הנערכות בשנה, מכ-100,000 ביקורות בשנת 1995 לכ-30,000 ביקורות בשנת 2011; זאת לעומת עלייה במספר החייבים בניהול פנקסי חשבונות, מכ-359,000 לכ-640,000 בהתאמה.
4. באילת הרשות לא עשתה בדיקות כדי לאתר רוכלים שאינם רשומים ברשות המסים; רק 46 מ-71 הרוכלים רשומים כעוסקים פעילים. במשרד השומה באילת אין צוות לביקורת על ניהול פנקסי חשבונות, והמשרד מסתמך על גיוס מבקרים ממשרדי שומה אחרים. כך נפגעת הגמישות התפעולית של המשרד. המשרד לא תמיד הכין שומות לנישומים שנמצאו אצלם ליקויים בביקורת ניהול הפנקסים.
5. הרשות לא קבעה פרק זמן מרבי שבו על פקיד השומה להחליט בעניין טענות הנישום במקרים שבהם קבעה כי פנקסיו אינם קבילים. פעמים רבות חלפו חודשים ובכמה אף יותר משנה עד קבלת ההחלטה.
6. אותרו ליקויים תפקודיים: במקרים מעטים נעשו ביקורות חוזרות; בעת הזנת נתוני הדוח השנתי למחשב, הרשות לא הטילה סנקציות על נישומים בגין פסילת ספרים בשל פנקסים בלתי קבילים; לא תמיד הוגדל להם שיעור המקדמות על אף הקבוע בהוראות הפקודה; במספר מקרים שבהם נתפסו נישומים באי-רישום תקבול ודיווחו לאחר מכן על הכנסה חייבת, המפקחים במשרדי השומה שבדקו את הדוחות השנתיים פעלו בניגוד לחוק ולא תיקנו את סיווג ההכנסה כדי שהמס יחושב לפי השיעורים המוגדלים; במשרד השומה רמלה לא הטילו כלל קנסות מינהליים.
7. עד 2012 ל- 37% מהנישומים (העצמאים) שנתפסו ב-2008 באי-רישום תקבול או אי-ניהול פנקסי חשבונות לא בוצעו שומות והן הפכו לסופיות וממילא לא הופעלו נגדם הסנקציות. יחידות השומה, בעת עריכות השומות, לא הקפידו להפעיל את הסנקציות שנקבעו בפקודה לגבי נישומים שפנקסיהם נקבעו בלתי קבילים.
8. הועלה כי אין שיתוף פעולה מספק בין אגף מס הכנסה ואגף המכס ומע"ם שברשות בתכנון ותפעול של מערך היחידות לניהול פנקסים. אף שממצאי עבודת הביקורת של כל אחד משני האגפים הללו זמינים גם לאגף האחר, אין הם משתמשים בדרך כלל במידע הנוסף שעומד לרשותו.
9. אגף שירות עיבודים ממוכנים ברשות (להלן - שע"ם) אינו מספק באופן שוטף מידע על ביקורות ניהול פנקסי חשבונות למטה שומה וביקורת בהנהלת הרשות.
סיכום והמלצות
הביקורות על ניהול פנקסי חשבונות חשובות, שכן הן נועדו לאכוף ניהול מערכת חשבונות אצל נישומים ולמנוע העלמת הכנסות.
להשגת פעולה יעילה בתחום זה יש להגביר את הביקורות אצל תאגידים גדולים, בענפים ובמקומות הפועלים בעיקר בסופי שבוע; על הרשות להנחות את יחידות השומה להקפיד להפעיל את ההחמרות שנקבעו בפקודה לגבי נישומים שנמצאו אצלם ליקויים, ובעיקר אלה שנקבע כי פנקסיהם בלתי קבילים. על שני האגפים ברשות - אגף מס הכנסה ואגף המכס ומע"ם - לשתף פעולה בתכנון ותפעול של מערך היחידות לניהול פנקסים תוך שימוש במערכת הממוחשבת.