סדרי העבודה של שר הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל

שר השיכון, כיו"ר המועצה, שותף לתהליך קביעת המדיניות הקרקעית ולפיקוח על הרשות. הוא יכול להעלות לדיון המועצה ולהכרעתה סוגיות עקרוניות הנוגעות למדיניות הכוללת של הרשות ולסדרי העבודה ברשות. החלטות המועצה מתקבלות ברוב קולות, ואולם ליו"ר יש קול נוסף כאשר הדעות שקולות. לשר השיכון, בתפקידו כיו"ר המועצה, ניתנו אם כן סמכויות לפקח על פעולות הרשות באמצעות המועצה.

מבקר המדינה כבר קבע כי מנהל הרשות "חייב להפעיל שיקול דעת עצמאי בעניינים שבטיפולו ולהימנע מלקבל הנחיות או הוראות ממי שלא הוסמך לתיתן לו". נוסף על כך קבע מבקר המדינה, כי כפיפותו האדמיניסטרטיבית של מנהל הרשות לשר, וכהונתו של השר גם בתפקיד יו"ר המועצה, אין בהם כדי להקנות לו סמכות לתת לרשות הוראות הנוגעות לדרך טיפולה בקרקעות שבניהולה.

במרץ 2013 מסרה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה, כי קיימה פגישות הן עם שר השיכון והן עם עוזרו, נוכח חששות שהגיעו אליה למעורבותו של עוזר השר בעניינים פרטניים בעבודת הרשות, כמו גם מעורבות מטעמו בעניינים שונים ובהם ביצוע פסקי דין לפינוי. גם בפני השר וגם בפני עוזרו הוצגו עקרונות משפטיים ברורים באשר לגדרי ההתערבות המותרת של השר בפעילותה השוטפת של הרשות, הדומים לעקרונות שהוצגו בדוח הביקורת, והדברים הובנו היטב והובהרו למעלה מכל ספק.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 את סדרי העבודה של שר הבינוי והשיכון לשעבר, ח"כ אריאל אטיאס (להלן - שר השיכון לשעבר או השר), עם הרשות, ובכלל זה קיומם של העקרונות בדבר גדרי ההתערבות המותרת של השר בעסקאות מסוימות של הרשות. הבדיקה נערכה בהנהלת הרשות ובמחוזותיה וכן במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון).

עיקרי הממצאים

נמצא, כי השר נהג לקיים פגישות עבודה עיתיות עם מנהל הרשות, ובהן נדונו פעמים רבות גם נושאים פרטניים הנוגעים לאדם, למוסד או לפרויקט ספציפי שהיו באחריותה של הרשות. כמו כן פנה יועץ השר פעמים רבות לגורמי הביצוע ברשות כדי לקדם את הטיפול בנושאים שונים. בשנת 2011 הועלו בפגישות העבודה עשרות נושאים שניתן להגדירם נושאים נקודתיים.

נמצא שבחלק מהמקרים שטופלו על ידי השר ולשכתו, היו ליקויים העולים לכדי פעולות החורגות מגדרי ההתערבות של השר בעניינים פרטניים של הרשות, ואשר מעלים חשש כי התערבותו השפיעה על שיקול דעתה המקצועי של הרשות.

כן נמצא כי יועץ השר העביר למנהל הרשות רשימת נושאים לדיון בפגישות העבודה, אך הסיכומים לא תועדו ולא נשמרו באופן סדור, כך שלא ניתן ללמוד מהם פרטים על מהלך הדיון, עמדות הצדדים והחלטות מחייבות שהתקבלו בפגישות אלה.

"הרשמה והגרלה" בבית שאן

החלטת מועצת מקרקעי ישראל קובעת כי קרקע תשווק בדרך של מכרז פומבי לכל המרבה במחיר. כמו כן נקבעו בה כללים בנוגע לאפשרות של הקצאת קרקע באזורי עדיפות לאומית גם בדרך של הרשמה והגרלה.

שיווק הקרקע לבניית יחידות דיור צמודות קרקע בשכונה הדרומית-מערבית בבית שאן תוכנן להתבצע בשלהי שנת 2011, במסגרת מכרז לכל המרבה במחיר, כפי ששווקו מגרשים בפרויקט דומה בשכונה בינואר 2011. ואולם, התערבות השר הביאה לכך ששיווק המגרשים נעשה בדרך של הרשמה והגרלה, בניגוד להחלטת הרשות: בדיון פנימי שהתקיים במשרד השיכון, ללא נוכחות איש מגורמי הרשות, סיכם מנכ"ל משרד השיכון כי יש לשווק את המגרשים בדרך של הרשמה והגרלה.

נמצא כי שר השיכון לשעבר דן עם מנהל הרשות בשינוי שיטת השיווק בפרויקט ספציפי בבית שאן בפגישות עבודה ביניהם. מן הראוי היה שהחלטה מסוג זה בדבר שינוי כללים לשיווק מגרשים תובא על ידי השר, בתפקידו כיו"ר המועצה, לדיון במועצה.

שיווק קרקעות בפרויקט "אחיסמך" בלוד

הפרויקט בשכונת אחיסמך בלוד נועד לחזק את העיר באוכלוסייה מבוססת וחזקה בעלת מאפיינים סוציו-אקונומיים גבוהים. במתחם הפרויקט תוכננו להיבנות 3,000 יחידות דיור.

נמצא כי תכנונה של שכונת אחיסמך יועד כולו לאוכלוסייה דתית-חרדית, תוך כדי תהליך השיווק. היזמה להתאמת התכנית לבניין עיר (להלן - התב"ע) בפרויקט לאוכלוסייה הדתית-חרדית החלה כבר באוקטובר 2007, לפני כניסת השר לתפקידו, על ידי חברה פרטית, שרכשה כמחצית מיחידות הדיור שתוכננו בפרויקט. לשם כך היה על עיריית לוד או החברה הפרטית לפעול לשינוי התב"ע בשטחים שרכשה החברה. בפועל - משרד השיכון הוא שיזם ותכנן את שינוי התב"ע לכל הפרויקט. בביקורת לא נמצאו מסמכים שינמקו מדוע בחר משרד השיכון להתערב בפרויקט זה, להוביל את שינוי התב"ע ולהתאימה לאוכלוסייה הדתית-חרדית.

שיווק קרקעות במתחם נחלים

במתחם נחלים בפתח תקווה, שהיה באחריותה של הרשות, תוכננה בניית 1,200 יחידות דיור. לאחר שהרשות שיווקה כשליש מיחידות הדיור החלה עיריית פתח תקווה, בסיועו של שר השיכון לשעבר, לקדם תכנית חדשה שנועדה להתאים את התב"ע באזור לאוכלוסייה בעלת צביון דתי-חרדי.

יועץ השר קיים פגישה עם גורמים בעיריית פתח תקווה וסיכם עמם כי תקודם התכנית לניוד זכויות בנייה ממתחם נחלים לאזור אחר בעיר, בעקבות צמצום מספר יחידות הדיור שייבנו במתחם. יוצא אפוא שעוזר השר ניהל פגישות מקצועיות נקודתיות עם גורמים בעיריית פתח תקווה, בלי לשתף בהן את הגורמים המקצועיים ברשות. בנוסף, הנושא עלה גם בפגישות עבודה של השר עם מנהל הרשות.

מנהל הרשות והדרגים המקצועיים התנגדו לתכנית העירייה. ואולם, לאחר התערבותו של השר, שינה מנהל הרשות את עמדתו, והנחה את הדרגים המקצועיים לפעול בהתאם.

פינוי חווה ביער ירושלים

על קרקע בהיקף של 13.2 דונם ביער ירושלים, פעלה חווה טיפולית ללא היתר של הרשות. בינואר 2011 קבע בית המשפט כי יש לפנות את המקום לא יאוחר מיולי 2011.

נמצא כי השר פנה לרשות על מנת לנסות להגיע לפשרה שתסדיר את פעילות החווה במקום, על אף פסק הדין האמור. הנושא עלה פעמים אחדות בחודשים ינואר-יוני 2011 בפגישות עבודה של השר ומנהל הרשות. כמו כן פעל יועץ השר, בשיתוף גורמים בעיריית ירושלים, למניעת פינוי החווה ולהסדרת פעילותה. בעקבות התערבות השר התחייבה הרשות לדון בבקשת העירייה להקצות את השטח על שמה, כדי שתכשיר את המשך פעילות החווה במקום.

הסדרת פעילותם הבלתי חוקית של בתי כנסת

על פי סקר שנערך עבור חברת עמידר, יש בירושלים דירות השייכות לרשות ומנוהלות על ידי חברת עמידר אשר משמשות שנים רבות כבתי כנסת ללא הסדר חוזי וללא תשלום. בביקורת נמצא כי השר פעל כדי להסדיר את פעילותם הלא חוקית של שני בתי כנסת - אחד בתל אביב-יפו ואחד בירושלים. להלן הפירוט:

1. בית הכנסת בירושלים: בית הכנסת פעל במבנה שהוחזק שנים רבות ללא הסדר חוזי וללא תשלום. נושא זה עלה בתכתובות שבין יועץ השר לעוזרת מנהל הרשות ובפגישות עבודה של השר ומנהל הרשות, בכוונה להגיע לפשרה בנוגע להמשך פעילותו.

נמצא, כי לאחר שלשכת השר החלה לטפל בנושא מול הרשות, קיבלה הנהלת הרשות החלטה הסותרת החלטה של המועצה (אם כי ציינה כי ההחלטה מחייבת הכנסת שינוי בהחלטת המועצה), שמטרתה להסדיר את מעמדו החוקי של בית הכנסת.

2. בית הכנסת בתל אביב-יפו: בית הכנסת פעל משנות השבעים של המאה העשרים ללא רשות הרשות, ובמאי 2001 ניתן פסק דין לפינויו. למרות זאת פעל השר כדי שהרשות תסכים לשינוי ייעוד הקרקע, ובית הכנסת יוכל להמשיך לפעול במקום.

השר פעל להסדרת פעילותם של שני בתי הכנסת, אשר פעלו בניגוד לחוק וקיים פגישות עבודה עם מנהל הרשות בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השר להעלות את הנושא העקרוני במליאת המועצה, כדי שתדון בו ותקבע מדיניות אחידה לטיפול בבקשות דומות.

מפעל תעשייה בטבריה

הרשות הקצתה לחברה מסוימת, ללא מכרז, קרקע להקמת מפעל תעשייה. אולם החברה פעלה בניגוד להסכם החכירה, כשבנתה אולם אירועים למטרות מסחריות במקום מפעל תעשייה, והרשות הגישה בקשה למתן צו מניעה שיאסור על הפעלת אולם האירועים במבנה.

נמצא, כי בעלי החברה פנו בעניין לשר, ובעקבות זאת פנו השר ואנשי לשכתו למנהל הרשות והעלו לפניו את הסוגיה פעמים מספר. בסופו של דבר משכה הרשות מבית המשפט את התביעה למתן צו מניעה נגד בעלי החברה, ופתחה במשא ומתן עמם בניסיון להגיע לפשרה.

בביקורת נמצאו תכתובות בין יועץ השר למנהל מחוז הצפון בנוגע להסדרת הפעילות במבנה או לחלופין - יציאה למכרז חדש לכל המרבה במחיר. נמצא כי בחודשים ינואר-אוגוסט 2011 עלה הנושא פעמים רבות בפגישות עבודה שונות של השר ומנהל הרשות. נראה כי מעורבותו של שר השיכון לשעבר גרמה לכך שהרשות שינתה את עמדתה וניסתה להגיע לפשרה עם חברה א', ולא המשיכה לפעול בדרך של מיצוי התביעה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לנהוג דין שווה במקרים דומים. פעילות ישירה באירוע נקודתי מעלה חשש של איפה ואיפה.

סיכום והמלצות

החוק קובע כי תפקיד רשות מקרקעי ישראל לנהל את מקרקעי ישראל, ותפקידה של מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שהרשות פועלת לפיה, לפקח על פעולותיה ולאשר את הצעת תקציבה.

על פי החוק מסורה הסמכות לקבוע את המדיניות שעל פיה תפעל הרשות ולפקח על פעולותיה - רק למועצה כגוף.

ואולם הביקורת מצאה, כי בעקבות פניות שהגיעו ללשכת השר, המשמש גם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, נהג השר במקרים לא מעטים לפנות לרשות ולהעלות נושאים נקודתיים, עד כדי חשש להתערבות השר בעבודתה השוטפת של הרשות. זאת, בניגוד לעקרונות שקבע מבקר המדינה בנוגע ליחסי העבודה הרצויים בין השר לרשות, ושלדברי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוצגו והובהרו לו על ידיה.

מן הראוי כי בדיונים שמקיימים שר השיכון ומנהל הרשות אשר מועלים בהם גם נושאים פרטניים יישמרו גדרי ההתערבות האמורים וסיכומי הדיונים ייכתבו ויתועדו בקביעות, כדי שניתן יהיה לקיים מעקב אחר אופן ביצועם. כמו כן, בדיונים ובישיבות הנוגעים לשיווק פרויקטים שמקיים משרד השיכון יש לשתף גם נציג של הרשות.

מן הראוי ששר השיכון יקיים דיונים עקרוניים בסוגיות העומדות על הפרק במסגרת מועצת מקרקעי ישראל, בדרך של קביעת מדיניות אחידה ושוויונית לכלל האזרחים.

נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבהיר בהנחיותיו, את הגבולות בין קביעת מדיניות על ידי שר השיכון והאחריות המוטלת עליו מתוקף תפקידו, לבין התערבות בביצוע העבודה השוטפת ובמיוחד את גבולות ההתערבות של שר השיכון, המשמש גם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, בעבודה השוטפת של הרשות.