משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) הגדיר ארבעה סוגים של אלימות במשפחה: אלימות פיזית, אלימות מינית, אלימות נפשית ואלימות רכוש - פגיעה ברכושו של הקרבן כדי לדכאו ולפגוע ברגשותיו.
לנוכח העובדה שאלימות בין בני זוג היא תופעה חברתית קשה ביותר, יש לפעול במישור הממלכתי ובמישור המקומי לפיתוח כלים שיאפשרו למנוע אלימות מסוג זה ולטפל בנפגעיה.
פעולות הביקורת
בין נובמבר 2011 לאפריל 2012 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותן של רשויות מקומיות למניעת אלימות בין בני זוג ולטיפול בנפגעיה . הביקורת נעשתה בשבע רשויות מקומיות (עיריות אופקים, אור יהודה, אשקלון, טייבה, מודיעין עלית ונתיבות ומועצה מקומית ג'לג'וליה). בדיקות השלמה נקודתיות נעשו בעיריות בת ים, ראשון לציון ורמלה. כמו כן נעשו בדיקות השלמה במשרד הרווחה, במשטרת ישראל, במשרד לקליטת העלייה, במשרד החינוך, במשרד המשפטים וברשות לקידום מעמד האישה שבמשרד ראש הממשלה.
עיקרי הממצאים
מניעת אלימות בין בני זוג
1. במסגרת ההתמודדות המערכתית עם תופעת האלימות בין בני זוג החליטה הממשלה בפברואר 1998 כי ועדה בין-משרדית תפעל כצוות בכיר קבוע לטיפול בבעיית האלימות במשפחה. נמצא כי הוועדה הבין-משרדית אינה פועלת בתחום זה, ופעילותה מתרכזת בבחינת מקרי רצח נשים בלבד.
2. הוועדה הבין-משרדית ציינה בדוח שפרסמה עוד בשנת 1998 כי בהיעדר נתונים מסודרים על היקף נפגעי האלימות במשפחה ועל מאפייניהם, קשה לקבוע סדר עדיפויות לעניין חלוקת המשאבים לפיתוח שירותים. אף על פי כן, במועד הביקורת נמצא כי ברשות משרד הרווחה לא היו מערכות מידע ממוחשבות לניהול הנתונים, וכי לא היה ברשותו "פילוח של סוגי ומאפייני הפניות כגון סוגי אלימות".
3. משרד החינוך ומשרד הרווחה פיתחו תכנית למתבגרים תלמידי החטיבות העליונות למניעת אלימות בין בני זוג, ובשנת הלימודים התשע"א (ספטמבר 2010 - יוני 2011) ניתן ל-18 יישובים תקציב להפעלת התכנית בבתי ספר. במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלמו תכניות המותאמות לבתי ספר מהמגזר הממלכתי-דתי ומגזר המיעוטים ולא הוכנה תכנית מותאמת למוסדות החינוך של המגזר החרדי. זאת ועוד, עדיין לא הוכנה תכנית הכשרה למפעילי התכנית, והפיקוח על אופן הפעלתה היה לקוי. למשרד הרווחה ולמשרד החינוך אף לא היה מידע בדבר מספר הכיתות שבהן הופעלה התכנית.
בדיקה בשתיים מהרשויות המקומיות שקיבלו תקציב להפעלת התכנית (עיריות בת ים וראשון לציון) העלתה כי בשנת הלימודים התשע"א נלמדה התכנית רק בחלק קטן מבתי הספר שהיו אמורים להשתתף בה: 2 ו-7 מבין 15 ו-13 החטיבות העליונות שבערים אלה, בהתאמה.
4. המרכזים למניעת אלימות והמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות שנבדקו לא קיימו פעולות הסברה בקרב כלל האוכלוסייה ובקרב אנשי מקצוע המעורבים בטיפול בתופעה, כגון מורים ויועצים חינוכיים. המחלקות גם לא פעלו בנושא זה באמצעות עבודה קהילתית.
הנתונים בחוברות מידע בעברית בנושא גורמי הגנה על נפגעות מאלימות בין-זוגית שהפיק משרד הרווחה - האחרונה שבהן בשנת 2007 - והופצו לגורמי רווחה ברשויות המקומיות לא היו מעודכנים, ובמועד סיום הביקורת עדיין לא הופקה חוברת מעודכנת. חוברות מידע דומות בערבית, ברוסית ובאמהרית הופקו בשנת 2002 ולא היו מעודכנות. גם הרשות לקידום מעמד האישה הפיקה חוברות דומות שהודפסו לאחרונה בעברית בשנת 2009 ובערבית בשנת 2011 והופצו לרשויות מקומיות, למרפאות לבריאות המשפחה ולגורמים נוספים בלא שעודכנו, ולכן נכללו בהן רק נתונים על 68 מ-86 המרכזים למניעת אלימות שפעלו במועד פתיחת הביקורת.
5. משרד המשפטים לא פרסם באתר האינטרנט שלו רשימות של תחנות משטרה וגורמי רווחה מקומיים שמספקים הגנה לנפגעי אלימות בין-זוגית, שלא כנדרש בתקנות. בכך הקשה המשרד על אנשי דת, טוענים רבניים ועורכי דין למלא את הוראות החוק למניעת אלימות במשפחה, התשנ"א-1991, ואת התקנות בדבר מסירת מידע לנפגעי אלימות בין-זוגית.
6. העובדים הסוציאליים (להלן - עו"ס) במחלקות לשירותים חברתיים ובמרכזים למניעת אלימות בשבע הרשויות המקומיות שנבדקו לא תיעדו בטופס שנקבע בתקנות ובתקנון משרד הרווחה או במסמך אחר כיצד הם פעלו כדי להודיע לנפגעי אלימות בין בני זוג שבאפשרותם לקבל סיוע. ממילא אין לדעת אם העו"ס מילאו הוראות אלה.
7. הרשויות המקומיות שנבדקו, למעט עיריות אשקלון ונתיבות, לא פרסמו במודעות או באתרי האינטרנט שלהן את האפשרות לקבל סיוע בתחום האלימות בין בני זוג ואף לא את דרכי יצירת הקשר הטלפוני עם המרכז למניעת אלימות.
8. המלצות הוועדה הבין-משרדית בדבר הסברה מיוחדת לקהילות עולים פטריארכליות לא מולאו: חוברות מידע ברוסית ובאמהרית לא עודכנו זה שנים, והן לא הופצו; בחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו מתגוררים עולים רבים בעלי דפוסי התנהגות פטריארכלית, אולם נמצא כי הרשויות המקומיות לא דאגו לפעילות חינוך והסברה קהילתיים בקרבם.
9. בדוח על רצח נשים יוצאות אתיופיה של המשרד לקליטת העלייה מאוקטובר 2009 נכללו כמה המלצות בנושא. נמצא כי במועד סיום הביקורת - כשנתיים וחצי לאחר הגשת הדוח האמור - לא יושמו המלצותיו ואף לא נבחנו דרכים ליישומן.
10. משרד הרווחה הקים ביולי 2010 "ועדה משרדית לנושא נשים בסיכון גבוה במגזר הערבי". נמצא כי באפריל 2012 (מועד סיום הביקורת) - קרוב לשנתיים לאחר הקמתה של ועדה זו - עדיין לא פורסמו מסקנותיה והמלצותיה.
11. אין קורסי הכשרה ייעודיים לעו"ס המטפלים במגזר הערבי. בערים מעורבות שבהן מתגוררת אוכלוסייה ערבית לצד אוכלוסייה יהודית אף אין עובד סוציאלי ייעודי לאוכלוסייה זו.
בשנת 2011 התקבלו בעיריית רמלה 251 פניות בדבר נשים שחוו אלימות מצד בן זוגן; 37 מהן מהמגזר הערבי. נמצא כי במרכז למניעת אלימות שבעירייה לא מועסק עו"ס דובר ערבית, ולנשים שכלל אינן יודעות את השפה העברית הוצע לקבל טיפול באמצעות מתורגמן - טיפול שכזה אינו אפקטיבי ואף עלול להזיק.
12. מנתוני משרד הרווחה עולה כי משנת 2004 ועד יולי 2011 נרצחו 94 נשים בידי בני זוגן. בכל מקרה שאישה נרצחת בידי בן זוגה ועדה בין-משרדית בוחנת - בהתאם להחלטת ממשלה ממאי 2002, את המישקים בין המערכות המטפלות בנושא. רק בתחילת אוגוסט 2011 הוצגו למנכ"ל משרד הרווחה "מסקנות עיקריות שעולות מתוך 7 שנות עבודה ובדיקה" שכללו 13 "המלצות וכיוונים לשיפור". נמצא כי במועד סיום הביקורת - שמונה חודשים לאחר מועד הצגת ההמלצות - טרם התקיים דיון בנושא יישום ההמלצות.
הגנה על נפגעי אלימות בין בני זוג והטיפול בהם
1. במועד הביקורת פעלו 86 מרכזים למניעת אלימות; 25 מהם שימשו כמרכזים אזוריים ונדרשו לשרת גם משפחות מיישובים סמוכים. משרד הרווחה לא הודיע בכתב למרכזים האזוריים למניעת אלימות שבמחלקות לשירותים חברתיים אילו יישובים הם אמורים לשרת; ולמחלקות לשירותים חברתיים ביישובים אלה לא דווח בכתב מי המרכז האזורי שאמור לשרתם.
(א) משרד הרווחה לא פרסם נוהל או הנחיה בדבר אופן מתן השירותים של המרכזים האזוריים ובדבר הקשר בין המרכז נותן השירות ובין המחלקה לשירותים חברתיים, מקבלת השירות.
(ב) שתיים מהרשויות המקומיות שנבדקו - עיריות אור יהודה ואשקלון - הפעילו מרכז למניעת אלימות במסגרת המחלקה לשירותים חברתיים. משרד הרווחה ייעד את המרכז בעיריית אשקלון לפעול כמרכז אזורי. נמצא כי בפועל המרכז לא תפקד כ"מרכז אזורי" וטיפל בנפגעי אלימות בין בני זוג מקרב תושבי אשקלון בלבד.
(ג) חמש מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות אופקים, טייבה, נתיבות ומודיעין עילית והמועצה המקומית ג'לג'וליה) לא הפעילו מרכז למניעת אלימות, והן היו אמורות להשתמש בשירותי מרכז אזורי למניעת אלימות. נמצא כי המרכז למניעת אלימות טיפל רק בחלק מנפגעי האלימות בין בני זוג שעליהם התקבל מידע במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, שהמרכז נועד לשרתן.
(ד) מידת שיתוף הפעולה בין המחלקה לשירותים חברתיים ובין המרכז למניעת אלימות היא גורם ראשוני בהצלחת הטיפול. הבדיקה העלתה כי דיווחים על ההגנה והטיפול שניתנו במרכז לנפגעות לא הועברו למחלקות, וביישובים שקיבלו שירותים ממרכז אזורי למניעת אלימות אף לא התקיים מעקב אחר מידת ההשתתפות של הנפגעת בטיפול. גם הוראות נוהל פנימי של עיריית אור יהודה לא יושמו כנדרש.
2. המרכזים למניעת אלימות הופעלו באופן שלא אפשר מתן סיוע מיידי לפונות אליהם:
(א) המרכז למניעת אלימות באור יהודה פעל רק שלושה ימים בשבוע. בימים האחרים לא היה פתרון לזוגות נפגעים הפונים לעזרה. גם פניות טלפוניות למרכז לא נענו.
(ב) ברשויות המקומיות אופקים, ג'לג'וליה וטייבה ניתנו רק אחת לשבוע שירותים לטיפול בנפגעי אלימות בין בני זוג מידי עו"ס ממרכז אזורי למניעת אלימות שפעלו ביישובי הנפגעים. בימי השבוע האחרים לא היה מענה טיפולי זמין לנפגעי אלימות בין בני זוג המבקשים עזרה.
(ג) הרשויות המקומיות אור יהודה, ג'לג'וליה וטייבה לא דאגו לתורנויות כונן בשעות ובימים שבהם המרכז למניעת אלימות אינו פועל, לקבלת פניות לעזרה ולהגנה ולהפעלת עובדי המרכז למניעת אלימות בעת הצורך.
איתור מוקדם
1. איתור מוקדם של אלימות בין בני זוג מקל את הטיפול בבני הזוג ומונע הסלמה במצב. נמצא כי המרכזים למניעת אלימות באור יהודה ובאשקלון והמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות האחרות שנבדקו לא פעלו לאיתור אוכלוסיית נפגעי אלימות בין בני זוג.
2. משטרת ישראל מינתה חוקרים מיוחדים לתחום האלימות במשפחה (להלן - חוקר אלמ"ב). במועד תחילת הביקורת (נובמבר 2011) פעלו 139 חוקרי אלמ"ב ב-40 תחנות משטרה ב-32 יישובים. 103 מהם הוכשרו לתפקידם בקורס מיוחד. 36 החוקרים האחרים מילאו תפקיד זה בלא שהוכשרו לכך. ביישובים האחרים טיפלו בתלונות שוטרים ללא הכשרה מיוחדת לנושא.
בנוהל המשטרה לטיפול באלימות בין בני זוג לא נקבעה הדרך שבה יועבר הדיווח ל"גורם המטפל" ולא נקבע פרק הזמן המרבי להעברתו.
3. משרד מבקר המדינה בדק בשבע תחנות משטרה האחראיות לרשויות המקומיות שנכללו בביקורת את אופן הדיווח לגורמי הרווחה על נפגעות אלימות בין בני זוג. נמצא כי את הדיווחים על נפגעות אלימות הן שלחו בפקס לגורמי הרווחה ברשויות המקומיות, בלא שווידאו שהדיווח התקבל.
מנתוני הרשויות המקומיות שנבדקו עולה כי, למעט מודיעין עילית, לא התקבלו רבים מהדיווחים שהמשטרה שלחה; דיווחים אחרים הגיעו זמן רב לאחר קבלת התלונה. מחדלים אלה עלולים לפגוע ביכולת גורמי הרווחה למנוע אלימות בין בני זוג, להגן על הנפגעים ולהעניק להם את הטיפול הדרוש.
הגנה על הנפגע
1. במרכזים למניעת אלימות ובמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות שנבדקו, למעט המרכז שבעיריית אשקלון, לא השתמשו בכלי להערכת מסוכנות שפיתח משרד הרווחה, ועקב כך חסרו המטפלים מידע חיוני להגנה על הנפגעת ולטיפול בה.
2. המשרד לקליטת העלייה מצא כי הכלי האמור להערכת מסוכנות אינו מתאים לקודים התרבותיים ולמאפיינים של קהילות המוצא של העולים מארצות חבר העמים ומאתיופיה. בתחילת פברואר 2011 ביקש המשרד לדאוג להתאמת כלי זה לאוכלוסיות העולים. נמצא כי בדצמבר 2011 - כשנה לאחר מועד ההמלצה - עדיין "לא ניבנה כלי להערכת מסוכנות ייחודי לעולים".
3. משרד הרווחה מפעיל מקלטים במסגרת חוץ-ביתית לנשים נפגעות אלימות הזקוקות להגנה. בשנת 2011 פעלו 13 מקלטים לנשים נפגעות אלימות. באותה שנה נשלחו למקלטים 20 נשים נפגעות אלימות מחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו . נמצא כי המחלקות לשירותים ברשויות המקומיות הללו לא פעלו לשיתופן בהכנת תכניות הטיפול של הנשים שהושמו במקלטים.
4. משרד הרווחה והמשטרה גיבשו תכנית משותפת להתערבות בשעת משבר, שבה משתתפים גם המתלונן והתוקף. במסגרת תכנית זו פעלו במועד הביקורת 17 עו"ס מהמחלקות לשירותים חברתיים ביישוביהן (להלן - עו"ס משטרה) שהוכשרו לטיפול במניעת אלימות במשפחה.
המשטרה לא הכינה נוהל לקביעת אופן העבודה המשותפת של חוקרי האלמ"ב ועו"ס המשטרה, והפעילות המשותפת התקיימה על פי הסדרים מקומיים שקבעו לעצמם שני הגורמים בכל אחד מהיישובים שבהם פועל עו"ס המשטרה.
הטיפול במעורבים באלימות בין בני זוג
1. בשנת 2011 היה ברשות הרשויות המקומיות שנבדקו מידע על 513 נזקקים לטיפול בגין אלימות בין בני זוג; מהם 374 מאור יהודה ואשקלון. כ-332 מלקוחות שבע הרשויות שנבדקו, בהם 211 מאשקלון, זכו לקבל באותה שנה טיפול. דהיינו לא ניתן טיפול ליותר ממחצית הנפגעות בשש מהרשויות המקומיות שנבדקו (למעט עיריית אשקלון).
2. בשנת 2011 טופלו ברשויות המקומיות שנבדקו רק 88 גברים שפגעו בבנות זוגם; רובם המוחלט מאור יהודה ומאשקלון. משרד הרווחה לא דן בסיבות לשיעור הגדול של הגברים שאינם מוכנים להשתתף בטיפול, ולמותר לציין שהוא לא המליץ על דרכים להכללת אוכלוסייה זו במעגל המטופלים.
3. בשתיים מהרשויות המקומיות שנבדקו לא דאגו המחלקות לשירותים חברתיים למציאת עו"ס מחליף לעו"ס שטיפלו בנפגעי אלימות בין בני זוג אשר שהו בחופשה לתקופות ארוכות, ולא דאגו לרצף טיפולי.
4. ילדים החשופים לאלימות בין הוריהם נפגעים פגיעה נפשית ותפקודית מאלימות זו. משרד הרווחה לא הקצה תקציב ייעודי להעסקת מטפלים בילדים במרכזים למניעת אלימות, ועובדי המרכזים לא הוכשרו לכך.
סיכום והמלצות
1. ממצאי הביקורת מלמדים על תפקוד לקוי של גורמי הרווחה ברשויות מקומיות בכל הקשור למניעת אלימות בין בני זוג ולטיפול בנפגעיה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה תפקוד לקוי זה של הרשויות המקומיות אשר בגינו לא ניתנים לנפגעים ההגנה והטיפול הנדרשים להם ולא מתאפשר צמצום היקפה של תופעה חמורה זו.
2. בהיעדר גוף מתכלל שמתווה דרכי פעולה למשרדים השונים עלול להיפגע המאבק באלימות בין בני זוג. על משרד הרווחה לדאוג לאלתר לקביעת פורום שימלא תפקיד זה בהתאם להחלטת הממשלה ולהוראות בתקנון משרד הרווחה.
3. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד הרווחה, בנוגע לשלושה תחומי טיפול אחרים, כי אף שרשויות מקומיות העמידו לרשותו את נתוני המטופלים במחלקות הרווחה, הוא לא עיבד נתונים אלה ולא ניצל אותם לתכנון עבודתו . על משרד הרווחה לפעול לאלתר להקמת מאגר נתונים ממוחשב שיאפשר לנתח נתונים ולעדכן את מדיניות ההגנה על נפגעים מאלימות בין בני זוג ואת אופן הטיפול הנדרש בסוגיה זו וכן בתחומי נזקקות אחרים.
4. המאבק באלימות בין בני זוג נעשה באמצעות פעולות חינוך, הסברה ומתן מידע לנפגעים בנושא גורמי הגנה וטיפול שיכולים לבוא לעזרתם: על משרד הרווחה ומשרד החינוך לפעול לאלתר לשיפור ההיערכות להפעלת התכנית לחינוך בני נוער למניעת אלימות בין בני זוג, לבחון את מידת יעילותה ובהתאם לכך להחליט כיצד היא תיושם במישור הארצי; על משרד הרווחה לעדכן את חוברות המידע שהוא מפיץ ולפרסם חוברות מידע בנושא גם בערבית ובשפות נוספות לטובת אוכלוסיות עולים; על הרשויות המקומיות לקיים פעילויות חינוך והסברה רב-שנתיות בהיקף נרחב בקרב אוכלוסיות העולים שבעריהן ולהביא לידיעת תושביהן את האפשרויות העומדות לרשותם לעניין ההגנה על נפגעי אלימות בין-זוגית והטיפול בהם.
5. על משרד הרווחה לבחון מחדש את הטיפול בנפגעות מהמגזר הערבי ולהקצות למשימה זו עו"ס דוברי ערבית שיועדו והוכשרו לכך. כמו כן עליו לתת את הדעת על סוגיית הרגישות החברתית הנדרשת בטיפול באוכלוסיית הנפגעות מאלימות בין בני זוג מהמגזר הערבי ולנסות להתמודד עם קשיים אלה באופן שיקל על הנפגעות מאלימות לקבל טיפול והגנה תוך שמירה על צנעת פרט מרבית.
6. על משרד הרווחה להתקין נהלים שיקבעו את הקשרים ואת אופן חלוקת העבודה בין המחלקות לשירותים חברתיים ובין המרכזים למניעת אלימות וליישם נהלים אלה.
7. על הרשויות המקומיות ומשרד הרווחה לפעול לאלתר לפרסום אופן הפנייה למרכזים למניעת אלימות, לדאוג להרחבת שעות פעילותם ולדאוג למתן הגנה וטיפול מידיים לכל פונה; כל זאת כדי לתת לנפגעי האלימות את ההגנה והטיפול המיטביים.
8. על הרשויות המקומיות שנבדקו לדאוג לכך שהמרכז למניעת אלימות שבתחום שיפוטן או המחלקה לשירותים חברתיים יפעלו לאיתור אוכלוסייה נפגעת אלימות בין בני זוג ויעניקו לנפגעות את ההגנה והטיפול הדרושים להן.
9. המוקד העירוני שהרשויות המקומיות מפעילות יכול לשמש אמצעי חשוב במערך ההגנה הראשונית על נפגעי אלימות בין בני זוג. על הרשויות המקומיות לדאוג להפעלתו באופן שדיווחים על נפגעים יועברו למחלקה לשירותים חברתיים מיד עם קבלתם.
10. על המשטרה לפעול להכשרת כל חוקרי האלימות במשפחה לתפקידם ולמנות חוקרים בעלי ידיעה בשפת הדיבור של האוכלוסיות שאינן דוברות עברית ביישובים שבהם מתגוררות אוכלוסיות אלה.
11. התקשורת הלקויה בין המשטרה לגורמי הרווחה המטפלים בנפגעים ברשויות המקומיות עלולה לפגוע ביכולת גורמי הרווחה למנוע אלימות בין בני זוג, להגן על הנפגעים ולהעניק להם את הטיפול הדרוש. על שני הגורמים הממלכתיים - המשטרה ומשרד הרווחה - לברר את הסיבות לאי-קבלת דיווחי המשטרה וליצור אפיקי תקשורת טובים בין המשטרה לגורמי הרווחה המקומיים. על המשטרה לפרט בנוהל האלימות במשפחה את אופן הדיווח לגורמי הרווחה, את חובת השוטר לוודא שהדיווח אכן התקבל ואת מועד הדיווח.
12. על משרד הרווחה לדאוג לכך שכל העו"ס במרכזים למניעת אלימות יוכשרו לתפקידם. מתן טיפול בידי עובדים שלא הוכשרו לכך פוגע ביעילות הטיפול ולעתים אף עלול להחמיר את הפגיעה הנפשית של המטופל.
13. ילדים שחשופים לאלימות בין הוריהם נפגעים מהבחינה הנפשית והתפקודית, והם זקוקים לטיפול נפשי שיאפשר להם להתמודד עם פגיעה זו. על משרד הרווחה לדאוג להכשרת עובדים למשימה חיונית זו.
על הרשויות המקומיות ועל הגורמים הממלכתיים לפעול לאלתר לתיקון הליקויים שהועלו וליצור תנאים שיאפשרו התמודדות טובה יותר עם תופעת האלימות בין בני זוג ולהעניק הגנה וטיפול נאותים לנפגעים.