ליד רשויות מקומיות רבות פועלות קרנות שונות (להלן - הקרנות) כדי לסייע להן להגשים את יעדיהן בתחומי הפיתוח, החינוך והתרבות, החברה, הרווחה ועוד. הרשויות המקומיות משתתפות על פי רוב בהנהלת הקרנות ומכוונות את פעילותן הלכה למעשה. לצורך השגת מטרותיהן מקיימות הקרנות פעילות נרחבת ורצופה להתרמת כספים בארץ ובחו"ל.
הקרנות פועלות כישויות משפטיות נפרדות. מרביתן עמותות רשומות אצל רשם העמותות במשרד המשפטים (להלן - הרשם), והן גופים שהוקמו שלא למטרות רווח. הקרנות התאגדו כעמותות כדי שיוכלו לגייס משאבים כספיים ואחרים מתורמים בארץ ובמיוחד מחו"ל ובעיקר לשם הקמת מבנים ומתקנים ורכישת ציוד לרווחת התושבים ברשות המקומית שבה פועלת כל קרן.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה עשה ביקורת בחודשים מרס 2009 עד ינואר 2010 על פעילותן של קרנות בעלות זיקה לרשויות מקומיות. לצורך ביצועה של ביקורת זו החליט מבקר המדינה להחיל את סמכותו על ארבע קרנות הפועלות לצד רשויות מקומיות. הביקורת נעשתה בעיריית תל אביב-יפו ובקרן תל אביב לפיתוח (להלן - קרן תל אביב); בעיריית נהרייה ובקרן לפיתוח נהרייה (להלן - קרן נהרייה); במועצה המקומית קדומים ובקרן קדומים לפיתוח (להלן - קרן קדומים); בעיריית אשקלון ובקרן אשקלון. בדיקות השלמה נעשו במינהל לשלטון המקומי וברשות התאגידים שבמשרד הפנים.
ואלה הנושאים העיקריים שנבדקו: מוסדות הקרנות; נוהלי עבודתן והמבנה הארגוני שלהן; הגדרת גבולות הסמכות בין הקרנות ובין הרשויות המקומיות והגדרת הפעילות שלהן; התקשרויות של הקרנות; ביצוע עבודות פיתוח; נסיעות לחו"ל של עובדי הקרנות ומנהליהן; תשלומי שכר ותשלומים נלווים; החזרי הוצאות; גביית עמלות ודמי ניהול; העברת תרומות באמצעות הקרנות; מעקב ובקרה.
עיקרי הממצאים
בידי משרד הפנים לא היה מידע על פעילותן של הקרנות, היקפה ומאפייניה. למשרד הפנים גם לא היה מידע על מעורבות הרשויות המקומיות בהנהלות של הקרנות ועל תחומים נוספים כגון תחומי תקציב, פעולות משיקות ומשותפות, מתן שירותים מוניציפליים, הקמה וביצוע של פרויקטים ועוד.
בהיעדר מידע שלם על פעילות הקרנות שלצד הרשויות המקומיות, אסף משרד מבקר המדינה מידע על 76 מהן. המידע נאסף ממאגר הכולל כ-31,000 עמותות שהרשם מנהל אותו.
מבדיקת הפעילות של מוסדות ארבע הקרנות בשנים 2006-2008 (להלן - השנים שנבדקו) עלה כי האספה הכללית של קרן נהרייה והאספה הכללית של קרן קדומים לא התכנסו כלל בשנת 2008 . האספות הכלליות של קרנות תל אביב, נהרייה וקדומים לא דרשו, בדרך כלל, דוחות על פעולות ועדת הביקורת ולא דנו בהם. תפקוד הוועדים המנהלים של קרנות נהרייה, קדומים ואשקלון היה לקוי ביותר. כך לדוגמה, הוועד המנהל של קרן נהרייה לא קבע את תדירות התכנסותו, הוועד המנהל של קרן אשקלון לא התכנס בשנים 2006 ו-2007 ובשנת 2008 התכנס רק פעם אחת. ועדת הביקורת של קרן נהרייה לא התכנסה כלל בשנים שנבדקו, ואילו ועדת הביקורת של קרן קדומים התכנסה פעם אחת בלבד בשנים 2006 ו-2007 ולא התכנסה כלל בשנת 2008.
בעניין קביעת נוהלי העבודה בעניינים שבהם עוסקות הקרנות עלה כי קרן אשקלון (למעט נוהל התקשרויות ורכישות) וקרן קדומים לא קבעו נהלים בכתב לצורך הסדרת פעילותן במכלול התחומים האמורים; בקרן נהרייה הוכן נוהל אחד בלבד בשנת 2001 לטיפול בבקשות המופנות אל הקרן כדי לסייע לנזקקים; בקרן תל אביב לא נקבעו נהלים בכתב להעסקת עובדים.
בקרן קדומים, שבה מועסקים 23 עובדים, לא הוגדר המבנה הארגוני, וממילא לא הוגדרו הדרגים המקצועיים והניהוליים הדרושים לה.
ליקויים מהותיים נמצאו גם בהתנהלותן של הרשויות המקומיות שנבדקו בנוגע לאותן קרנות, ואלה הם:
1. עיריית נהרייה והמועצה המקומית קדומים לא הסדירו בהסכמים כתובים את התקשרויותיהן עם הקרנות ובכלל זה את הזכויות והחובות של כל צד.
2. בהיעדר הסכם בין עיריית נהרייה וקרן נהרייה, לא הוסדרו תחומי הפעילות של העירייה והקרן. כך לדוגמה, עובדי עיריית נהרייה קבעו את אמות המידה לחלוקת מענקים לסיוע בכסף ובשווה כסף לנזקקים, ואילו את המענקים חילקה הקרן. ולא זו בלבד אלא שעיריית נהרייה אף פרסמה וניהלה את המכרז לבחירת נותן השירות לאספקת מוצרי החשמל שחולקו לנזקקים באוגוסט 2007; בראש ועדת המכרזים עמד באותה העת מ"מ ראש העירייה שכיהן גם כסגן יו"ר הקרן.
3. (א) בפברואר 2007 נחתם הסכם למפרע בין עיריית אשקלון ובין קרן אשקלון לאספקת שירותי רווחה וקהילה לשנים 2006-2007, שתוקפו הוארך באופן אוטומטי לשנה נוספת והוא פג ב-31.12.08. עד ינואר 2010, מועד סיום הביקורת, טרם הוארך ההסכם. למרות זאת המשיכה הקרן לתת שירותים לעירייה.
(ב) קרן אשקלון העסיקה 67 עובדים שעבדו במחלקות העירייה ובבתי הספר שלה כעשר שנים ויותר, בלא שהעירייה בחנה את יחסי העבודה בינה ובין העובדים המועסקים באמצעות הקרן, הן בנוגע לתקינות הסדר ההעסקה של עשרות עובדים באמצעות גורם חיצוני והן בנושא המחויבות העתידית של העירייה בגין צורת העסקה זו. זאת ועוד, העירייה רכשה מהקרן את שירותי כוח האדם האמורים לעיל בלא שקיימה מכרז כנדרש בחוק ובתקנות.
4. ההחלטות שהתקבלו בעיריית תל אביב-יפו על שיעור השתתפותה בפרויקטים שיזמה הקרן לא התבססו על מידע בנוגע לפערי התכנון והתקציב של הפרויקטים, והתנהלות זו גרמה לעירייה להגדיל את השתתפותה, לעתים באופן ניכר, בנטל התקציב הנוסף שנדרש לביצוע הפרויקטים.
הקרנות שנבדקו הן גופים בעלי מאפיינים ציבוריים מובהקים, אך בשעת ביצוע עבודות מוניציפליות לא נהגו על פי העקרונות המנחים גופים ציבוריים בפעילותם בתחום זה. כך לדוגמה, קרן תל אביב לא הקפידה לקיים הליכי בחירה פומביים ותחרותיים בעת שהתקשרה עם קבלנים בהיקף כספי של מאות אלפי דולרים; קרנות תל אביב ואשקלון לא קבעו נוהל למסירת עבודות ליועצים, והטעמים לבחירת היועצים בכל פרויקט לא תועדו; קרן אשקלון התקשרה עם ספקים בסכומים כספיים ניכרים בלי לקיים הליך בחירה פומבי ותחרותי.
הנסיעות לחו"ל של עובדים ושל אישים נבחרים במסגרת הקרנות הן מרכיב מהותי ומרכזי בעבודתה של הקרן. למרות זאת, קרן תל אביב, קרן נהרייה וקרן קדומים לא קבעו נהלים בכתב בנושא הנסיעות לחו"ל, אשר יפרטו את שלבי הטיפול והאישור של כל נסיעה בתפקיד לחו"ל, החל בזיהוי הצורך או היזמה לנסיעה, עבור במתן אישור סופי לנסיעה וכלה בדיווח על תוצאות הנסיעה. הנוסעים לחו"ל מטעם קרנות קדומים ונהרייה גם לא נדרשו לדווח למוסדותיהן ולא דיווחו, בדרך כלל, על תוצאות הנסיעות ועל סכומי התרומות שנאספו.
נמצאו ליקויים גם בעניין תשלום שכרם של עובדי קרן תל אביב, כלהלן: השכר המשולם לכל אחד מעובדי הקרן לא נקבע במהלך השנים על פי אבני בוחן כלשהן, שיבטיחו ניהול מדיניות שכר קבועה המאפשרת מחד גיסא גמישות ניהולית ומאידך גיסא מנוהלת על פי אמות מידה ציבוריות; למנכ"ל הקרן שולם מדי חודש בחודשו כ-2,300 ש"ח "פיצוי שווי רכב", שלא לפי הסכם העבודה שהקרן חתמה עמו ובניגוד למקובל לגבי מנכ"לים במשרדי ממשלה; בסתירה לחוזה שחתמה הקרן עם גַייסות התרומות, שנקבע בו כי כל אחת מהן תהיה זכאית להחזר נסיעות חודשי (דלק, רישיונות וביטוח), העמידה הקרן לכל אחת מהן רכב צמוד וכך נשאה בתשלום יתר של כ-30,000 ש"ח לשנה.
קרן אשקלון שילמה למנכ"ל היוצא פיצויי פיטורין שלא היה זכאי להם על פי ההסכם שנחתם עמו. תשלום חורג זה הסתכם ב-276,570 ש"ח.
נמצאה זיקה עסקית בין עו"ד העומד בראש משרד עורכי הדין שהעניק שירותים לקרן תל אביב (להלן - ראש המשרד) לבין מנכ"ל קרן תל אביב, שנהג לאשר את החשבונות לתשלום שכר הטרחה לאותו משרד עורכי דין. הבדיקה העלתה כי ראש המשרד הוא גם הבעלים של חברה בע"מ שהתאגדה ונרשמה כחברה באפריל 2004 (להלן - החברה), ועל פי הרישומים ברשם החברות הוא גם מחזיק ב-58% מהון המניות שלה. ראש המשרד שימש בחברה גם דירקטור. ממסמכי החברה ברשם החברות עלה כי מנכ"ל קרן תל אביב החזיק ממאי 2004 ב-5% מהון המניות של החברה, וכי ראש המשרד הודיע לרשם החברות ביולי 2006 על מינויו של מנכ"ל הקרן לדירקטור בחברה בנובמבר 2004. כך, משנת 2004 פעל מנכ"ל קרן תל אביב בניגוד עניינים לכאורה כשטיפל בנושאים הנוגעים להעסקתו של עורך הדין בקרן, ונוצרה זיקה עסקית של ממש בינו ובין עורך הדין. המנכ"ל לא דיווח על קיומה של הזיקה העסקית לוועד המנהל של הקרן כדי שיחליט בנושא על פי חוות דעת משפטית.
בעניין דמי הניהול שגבתה קרן תל אביב מעיריית תל אביב-יפו עלה כי הם לא כיסו בשנים 2006-2007 את הוצאות ההנהלה, את ההוצאות הכלליות ואת הוצאות הנציגויות בחו"ל, ונוצרו גירעונות שנתיים בסך כ-2.9 מיליון ש"ח ו-1.9 מיליון ש"ח כסדר השנים. עוד עלה כי בהסכמים שנחתמו בנוגע לכל פרויקט בין העירייה לקרן לא צוינו דמי הניהול שהקרן אמורה לגבות, ומוסדות העירייה לא דנו בדמי הניהול שהקרן גבתה ולא אישרו אותם.
קרן קדומים העסיקה גַייסת תרומות שפעלה בהתנדבות וגם עסקה בקשר עם התורמים. הקרן לא הסדירה בהסכם כתוב את מערכת היחסים בינה ובין המתנדבת ולא הסדירה את הגדרת תפקידה ואחריותה, את אופן שמירת המסמכים והמידע על התורמים, את העברת הדיווחים השוטפים לקרן, את שמירת הסודיות בנוגע להעברת מידע על התורמים לגופים אחרים, את מימון הנסיעות לחו"ל ואת החזרי ההוצאות בגין אירוח. את כל המסמכים הקשורים לתרומות שנאספו על ידי הקרן ובהם גם המטרה שלשמה ניתנה התרומה והמכתבים שהוצאו לתורמים, ניהלה המתנדבת שהופקדה על איסוף התרומות מביתה שביישוב קדומים. בביתה הייתה גם תוכנה עם מאגר נתונים שפותחה במימון הקרן ואפשרה מעקב אחרי תורמים ותרומות. בתיקי הקרן לא היה מידע על פרטי התורמים וכתובותיהם.
במשרדי קרן תל אביב בארץ לא נמצאו שמות התורמים וכתובותיהם. בקרן אשקלון לא היה גורם שטיפל בגיוס תרומות מחו"ל, והיא לא ניהלה מאגר נתונים או מידע על תורמים פוטנציאליים מחו"ל. קרן קדומים לא קיבלה דיווחים מפורטים על התרומות שהתקבלו לפי שמות הפרויקטים והתורמים ולא ערכה התאמות ברישומים בין ההכנסות בארץ ובין ההכנסות של הנציגות בחו"ל.
קרן תל אביב לא הכינה תקציב שנתי מפורט בנוגע לנציגויותיה בחו"ל הכולל דברי הסבר. התקציב אמור לכלול מידע על מספר העובדים המועסקים ועלות שכרם ועל התקשרויות עם יועצים ונותני שירותים. מידע זה גם לא נכלל בדוחות הכספיים של כל נציגות. גם קרן קדומים לא הכינה תקציב שנתי לנציגות הקרן בארצות הברית עם פירוט ההוצאות הצפויות לעובדיה דוגמת שכר, הוצאות אחזקה והוצאות משרדיות. ועוד, הנהלת קרן קדומים לא דנה בפעילותה של הנציגות.
קרן תל אביב העבירה בשנים שנבדקו לגופים שונים סך של כ-20 מיליון ש"ח (רוב הסכום ניתן לתאגידים עירוניים ולעמותות עירוניות), בלא שתבעה שיוגשו לה בקשות עם המסמכים הנדרשים לפי נוהל כתוב שהיה בידיה; הקרן גם לא דרשה שהגופים מקבלי התרומות יעמדו בתנאים שנקבעו בנוהל, לא פיקחה על השימוש בתרומות שהעבירה ולא עקבה אחריהן. קרן קדומים העבירה בשנים שנבדקו לגופים שונים כ-3.3 מיליון ש"ח; רוב הסכום ניתן לגופים שמטרותיהם דומות למטרות הקרן. הכספים הועברו בלי שהאספה הכללית התכנסה וקיבלה החלטה בעניין העברתם ובלא שקיימה בקרה על ניצולם.
סיכום והמלצות
דוח זה חושף ליקויים מהותיים בפעילותן של הקרנות שנבדקו וגם בעבודתן של הרשויות המקומיות אל מול הקרנות הפועלות לצדן. ראוי כי משרד הפנים יפעל ליישום תיקון הליקויים העולים מביקורת זו, בכלל הקרנות הפועלות לצד הרשויות המקומיות.
כדי להסדיר את הטעון תיקון בפעילותן של קרנות, עליהן להשתית ראשית לכול את עיקר פעילותן על הסדרי עבודה כתובים שמוסדותיהן ומנהליהן בחנו ואישרו אותם. נוהלי עבודה אלו אמורים להגדיר את גבולות הפעילות, את הליכי קבלת ההחלטות, את הגורמים המוסמכים לקבל החלטות בכל נושא ואת הפיקוח על קיום ההליכים שנקבעו. על הנהלים גם לפרט את מכלול השיקולים והנימוקים שמבססים כל החלטה ארגונית של הקרנות. כמו כן, על הנהלים לקבוע עקרונות ואמות מידה לקביעת השכר של העובדים ולהסדיר את נושא דמי הניהול ושיעורם. יותר מזה, מכיוון שהקרנות הן גופים בעלי מאפיינים ציבוריים, והפרויקטים המוניציפליים שהן מבצעות נעשים ברובם במימון ציבורי, עליהן לפעול בשקיפות ולהבטיח שוויון הזדמנויות לכול.
שנית, בעניין הנסיעות לחו"ל, חובה להתקין תכנית עבודה שנתית מפורטת שהנהלת הקרן תדון בה ותאשרה. היקפן של הנסיעות ועלותן מחייבים גם להגדיר משימות לביצוע בטרם הנסיעה כדי שיהיה אפשר לבחון את יעילותה לאחר שובם של הנוסעים. בשובם של הנוסעים בתפקיד מטעם הקרן לחו"ל חייב כל אחד מהם למסור דיווח מפורט על שהותו בחו"ל, הפעולות שביצע ותוצאות נסיעתו, ומן הראוי שמנהלי הקרן יבחנו דיווחים אלו.
שלישית, על הרשויות המקומיות מוטלת חובה להסדיר את הקשרים שהן מקיימות עם הקרנות הפועלות לצדן בהסכמים כתובים, ואלו יובאו לאישורם של מועצת הרשות המקומית והוועד המנהל של הקרנות. עליהן גם מוטלת חובה לחזק את הפיקוח והבקרה על המתרחש בקרנות בייחוד בכל הנוגע לפרויקטים משותפים שהן מבצעות, לבסס את החלטותיהן בדבר השתתפותן על מידע מלא בנוגע לתכנון ולתקצוב של הפרויקטים ולהיות מעורבות בהליך ביצועם. על הפיקוח והבקרה להתבצע באמצעות מנגנון שיהיה מנותק מראש הרשות (או מסגנו), משום שלא רק שהוא מכהן כיו"ר הקרן אלא שהוא גם פועל בתור הגורם המזמין והגורם המבצע.
ועוד, על משרד הפנים מוטלת חובה לרכז ולנהל את המידע על פעילותן של עשרות קרנות הפועלות לצד רשויות מקומיות. מידע זה אמור לעצב תשתית ללימוד מאפייני הזיקות בין הרשויות המקומיות ובין הקרנות כדי להנחות ולכוון את הרשויות המקומיות בכל הנוגע לקיום קשרים משפטיים, תקציביים ומינהליים עם הקרנות. עוד מוטלת עליו חובה לגבש הנחיות לגופים האלה שבמהותם הם גופים ציבוריים.