תחום השיפוט של עיריית באר שבע (להלן - העירייה או עיריית באר שבע) משתרע על שטח של 117,000 דונם. לפי נתוני משרד הפנים, מספר התושבים בתחום השיפוט של העירייה היה בתחילת 2009 כ-202,000 נפש.
בשנים 1998-2008 כיהן מר יעקב טרנר כראש העירייה. בדצמבר 2008 החל לכהן בתפקיד ראש העירייה מר ראובן דנילוביץ'.
בשנים 2006-2008 התקשרה העירייה באמצעות מכרזים עם ספקים לביצוע עבודות או לרכישת טובין במישרין בכ-30 התקשרויות חדשות בכל שנה. היקפה הכספי של התקשרות במכרזי העירייה הוא בין 125,700 ש"ח לכ-20 מיליון ש"ח. נוסף על התקשרויות אלה העירייה מבצעת בכל שנה כמה התקשרויות חדשות הפטורות ממכרז וכן מממשת אופציות להארכת התקשרויות קיימות.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, מכרזים והתקשרויות ללא מכרז שביצעה עיריית באר שבע בשנים 2006-2008.
עיקרי הממצאים
דיוני ועדת המכרזים
1. מניין חוקי לישיבות ועדת המכרזים: ועדת המכרזים מונה שבעה חברים. מועצת העירייה אישרה בשנת 2001 החלטה בעניין מניין חוקי לפעילות ועדות העירייה, ולפיה אפשר לקיים את דיוני ועדת המכרזים בהרכב חסר ובנוכחות שני חברים בלבד, דבר שאינו ראוי.
2. נוכחות חברי ועדת המכרזים בישיבות: חברי ועדת המכרזים נוהגים להיעדר תדיר מישיבות הוועדה, וכמה חברים אף נעדרו מרובן המכריע של הישיבות.
3. נוכחות של מי שאינו חבר הוועדה בישיבות: הביקורת העלתה כי בישיבות ועדת המכרזים נוכחים - מלבד חברי הוועדה, נציג הגזבר ונציג היועץ המשפטי - משתתפים נוספים, ובהם: מנהלי מחלקות בעירייה ועובדי הדרג המקצועי, נציגי תאגידים עירוניים, חברי מועצה המבקשים להשתתף בדיונים ויועצים חיצוניים. כל אלה מורשים להשתתף בדיון המלא, גם כאשר חלק מהדיון נסב על מכרזים שאינם נוגעים להם. כמו כן הם נוכחים בעת ההצבעות, אף שאינם נוטלים חלק בהצבעה. נוכחות גורמים נוספים בדיונים בכלל, ובשלב ההצבעה בפרט, עלולה להוות, ולו למראית עין, גורם המשפיע על עצמאות שיקול הדעת של חברי ועדת המכרזים במילוי תפקידם.
הכנת המכרז
1. אי-הקפדה על שמירת זכויות עובדי ספק השירותים: הביקורת העלתה כי אומדן שנעשה במכרז מסוים לביצוע עבודות ניקיון לא כלל רכיבים שהמעסיק מחויב לשלמם לעובד, כמו תשלום פיצויי פיטורין, דמי הבראה ותוספת ותק. המציע רשאי לכלול בהצעתו הנחה מהאומדן שפרסמה העירייה, אך אף על פי שמדובר במכרז לרכישת עבודה, לא נקבעה בתנאיו תקרה להנחה זו, על מנת להבטיח עמידה בתנאי התשלום לעובדים כחוק.
2. מיעוט מציעים במכרז: מתוך כ-30 מכרזים שפרסמה העירייה בכל אחת מהשנים 2006, 2007 ו-2008, ב-22, 20 ו-16 מכרזים בכל שנה בהתאמה, היה מספר ההצעות הכשרות שהתקבלו נמוך - בין 0 ל-2 הצעות. מיעוט ההצעות הכשרות שהוגשו עשוי לנבוע מכשלים וטעויות בהכנת המכרז, כמו היעדר פרטים נחוצים על העבודה והיקפה.
קבלת החלטות במכרזים
1. חוות דעת היועץ המשפטי: בכמה מקרים קיבלה ועדת המכרזים החלטות שאינן עולות בקנה אחד עם המלצות לשכת הייעוץ המשפטי של העירייה.
2. ליקויים במכרז לביצוע הסעות תלמידים: ביוני 2008 פרסמה העירייה שלושה מכרזים (להלן - מכרזים א', ב' ו-ג') להסעות תלמידים במוסדות חינוך. בהחלטות ועדת המכרזים בנוגע למכרזים אלה נפלו ליקויים חמורים המעוררים חשש להעדפה פסולה של החברה שזכתה במכרזים:
(א) במכרז א' לביצוע הסעות בחינוך הרגיל והמיוחד הוסיפה העירייה נספח ובו תנאי נוסף על התנאים שאישר משרד החינוך, למרות סירובו של משרד החינוך לאשר תנאי זה. על פי התנאי, על המציע לצרף אישורים המעידים שמספר כלי הרכב שברשותו עולה על כמות נקובה. בהוספת התנאי היה כדי למנוע ממציעים פוטנציאליים להשתתף במכרז. זאת ועוד, על פי החוזה, לזוכה הייתה אפשרות להתקשר עם קבלני משנה, ומכאן שלא היה הכרח להוסיף תנאי זה. לפיכך עולה חשש כי הכללתו של התנאי נועדה להגביל את מספר חברות ההסעה שיוכלו לגשת למכרז.
(ב) שתי ההצעות שהוגשו למכרז א' היו גבוהות מהתקרה שנקבעה ולא עמדו במגבלות המסגרת התקציבית המאושרת לביצוע עבודה זו. למרות זאת בחרה ועדת המכרזים באחד המציעים, בהתעלמה מהתראות הגזבר ונציגת היועץ המשפטי לעירייה בוועדה (להלן - היועצת המשפטית לוועדה).
(ג) הועלה כי לפני שהוכרז הזוכה במכרזים ב' וג' קיימה העירייה משא ומתן עם אחת החברות המציעות - החברה שזכתה במכרז א' - בניגוד להוראות תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - התקנות), ובעקבותיו הסכימה החברה לתת הנחה על המחירים שהציעה, בתנאי שתזכה בכל שלושת המכרזים, ובתנאי שהעירייה תתחייב מראש לממש את האפשרות להארכת תוקף החוזה הקבוע במכרז. בסופו של דבר התקשרה העירייה עם חברה זו לביצוע כל העבודות שבהן עוסקים המכרזים.
3. אי-צירוף מסמכים להצעות שהוגשו: בכמה מכרזים זכו מציעים שלא צירפו להצעותיהם מסמכים מהותיים שלהם נדרשו במכרז, כגון מסמכים המעידים על יכולת או איתנות פיננסית.
4. תיקון פגמים בערבות בנקאית: בכמה מקרים אפשרה ועדת המכרזים למציעים לתקן את ערבויותיהם הבנקאיות לאחר שנפתחה תיבת המכרזים, ובכך לתקן את הפגמים שנפלו בהן, אף על פי שדובר בפגמים מהותיים המצדיקים את פסילת ההצעות.
5. הבאת חוזים להארכה באיחור ולאחר שפג תוקפם: מכרזים ובקשות להארכת חוזה בעקבות מכרזים הובאו לעתים לדיון בוועדת המכרזים באיחור ניכר, בחלק מהמקרים גם לאחר שפג תוקפו של החוזה הקודם. כתוצאה מעיכובים אלה נוצרה דחיפות בביצוע ההתקשרות, דבר שהיה בו כדי להשפיע על החלטת ועדת המכרזים.
התקשרויות שנעשו בפטור ממכרז
1. פטור ממכרז להתקשרות להצלת נפש ורכוש: הביקורת העלתה כמה מקרים שהעירייה לא נערכה בהם לפרסום מכרז במועד, ועקב כך נאלצה לפנות בשלב מאוחר לוועדת המכרזים בבקשה לפטור ממכרז מטעמים של דחיפות.
2 פטור ממכרז מטעמי בלעדיות: העירייה השתמשה בסעיף הפטור ממכרז לרכישת מוצרים ייחודיים, בלי שבחנה כראוי אם יש מוצרים חלופיים היכולים למלא את דרישותיה. מינוי מומחים על ידי ועדת מכרזים, כנדרש בתקנות לצורך הכרזה על ספק יחיד, נעשה לעתים לאחר שוועדת המכרזים כבר ידעה מה תוכן חוות הדעת.
3. פטור ממכרז לאחר שלא התקבלו הצעות או כשהתקבלה הצעה יחידה: הועלו ליקויים במקרים שבהם עשתה העירייה שימוש בסעיף הפטור; במקרה אחד היא ביצעה התקשרות ללא מכרז, שלא כדין, מאחר שבסופו של דבר העבודה שנדרשה הייתה שונה באופן מהותי מזו שתוארה במכרז שפרסמה העירייה מלכתחילה, שינוי שעשוי היה להשפיע על מספר ההצעות למכרז המקורי ועל גובהן.
סיכום והמלצות
הביקורת שנעשתה בעיריית באר שבע העלתה ליקויים בהכנת המכרזים, בדיוני ועדת המכרזים ובקבלת ההחלטות בהליכי המכרזים ובבחירת הזוכים. לגבי מכרזים שפרסמה העירייה לביצוע הסעות למוסדות חינוך הועלו ליקויים חמורים המעלים חשש להעדפה פסולה.
על העירייה לקבוע במסמכי המכרז דרישות שיבטיחו קבלת מספר מספק של הצעות באיכות טובה ובמחירים מיטביים, לשם התקשרות יעילה של העירייה עם נותן השירותים. נוסף על כך עליה להקפיד על נוסח ברור ובהיר של לשון המכרז, על מנת למנוע מחלוקות פרשניות, שעלולות להוות מכשול בהליך המכרז.
על ועדת המכרזים וראש העירייה להקפיד על כך שהחלטותיהם יתאמו את הדין ולתת משקל מכריע להמלצות הגזבר והיועץ המשפטי ככל שהן נוגעות לתחומי המקצועיות שלהם.
ראוי לזכור כי חובת קיומו של מכרז היא הכלל, והפטור ממכרז הוא החריג, ולכן יש להקפיד להסתמך על סעיפי הפטור ממכרז במקרים חריגים בלבד ולעשות בהם שימוש מדוד.