גשר הוא מבנה הנדסי הנשען על סמכים ומוקם מעל מכשול פיזי או שקע, כגון נחל, דרך, מסילת רכבת, ומשמש מעבר לנשיאת עומסים ניידים, כמו כלי רכב, רכבות, הולכי רגל. חלק מהגשרים משמשים גם לפרסום באמצעות מתקני פרסום שמוצבים עליהם.
באמצעות שמירה על מצב הנדסי ותפקודי תקין של גשרים ועמידה באמות המידה שלפיהן הם תוכננו אפשר למנוע כשלים בגשרים ולהבטיח את שלום ציבור המשתמשים בהם. פעולות יזומות כמו בדיקות הנדסיות תדירות, עבודות ניטור ועבודות תחזוקה בגשר דרושות על מנת לשמור על תקינותו ולהבטיח את מילוי תפקידו.
בתחומי הרשויות המקומיות בישראל קיימים מאות גשרים לכלי רכב ולהולכי רגל. חלק מהגשרים הם באחריות הרשויות המקומיות וחלקם באחריות גופים אחרים, כמו גופים סטטוטוריים, כגון תאגידים עירוניים; יזמים פרטיים, כגון חברות פרסום, בתי מלון וקניונים (בדרך כלל מדובר בגשרים להולכי רגל); חברות ממשלתיות או גופים בעלי זיכיון.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-אוגוסט 2009 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בעיריות חיפה, תל אביב-יפו, רמת גן וקריית גת על מנת לבדוק את טיפולן בתחזוקת גשרים לכלי רכב ולהולכי רגל שבאחריותן. כמו כן נבדקו פעולות העיריות הנוגעות לתחזוקת גשרים המוקמים בתחום העירוני והמצויים באחריות תאגידים של העירייה ויזמים פרטיים. נושא הקמת מאגר נתונים ומצאי הגשרים בתחום הרשויות המקומיות נבחן גם במועצות האזוריות מטה יהודה, חבל מודיעין ועמק המעיינות. בדיקות השלמה נעשו במשרדי התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), התשתיות הלאומיות, התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) והבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במכון התקנים הישראלי ובמעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (להלן - מעצ). מלבד זאת, בחודשים נובמבר-דצמבר 2008 פנה משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות בישראל על מנת לקבל מהן מידע בדבר מצאי הגשרים שבתחומן. חלק מממצאי הביקורת התבססו על מידע זה.
בביקורת נבדקו בייחוד הנושאים האלה: טיפול מוסדות המדינה בנושא תחזוקת גשרים; פעולות הרשויות המקומיות לשמירה על תקינות הגשרים שבתחומן, כגון הכנת מאגר נתונים ומצאי גשרים, ביצוע סקרים הנדסיים ועבודות תחזוקה בגשרים; יחסי הגומלין בין הרשויות המקומיות ובין תאגידים עירוניים ויזמים פרטיים בנוגע לתחזוקת גשרים.
עיקרי הממצאים
לגשרים לכלי רכב ולהולכי רגל תפקיד רב-חשיבות במכלול התשתיות במדינה. הגשרים משמשים בכל יום אזרחים רבים, ועל הרשויות המקומיות שבאחריותן גשרים מוטלת החובה לתחזק אותם באופן שוטף ולהבטיח את תקינותם ובטיחותם, שכן הזנחת הטיפול השוטף בהם עלולה לגרום לאבדן חיי אדם או לפגיעה בהם. לקריסה של גשר יש גם משמעויות כלכליות ניכרות. נזק שנגרם לגשר כתוצאה מהזנחה עלול להיות בלתי הפיך, או שתיקונו לא יהיה כדאי מהבחינה הכלכלית.
טיפול מוסדות המדינה בנושא תחזוקת גשרים
במרס 2005 התקיים בוועדת הכלכלה של הכנסת דיון אחד בלבד בנושא מצב הגשרים בישראל. הדיון התקיים בעקבות כתבה שהתפרסמה בתקשורת בפברואר 2005 ובה צוין כי יותר משליש מהגשרים בארץ אינם תקינים בשל היעדר תחזוקה. מהדיון עלה שאין רשות אחת שמפקחת על כל הגשרים במדינת ישראל, וכי כל גוף אמור לפקח על הגשרים שבאחריותו, כמו חברת רכבת ישראל בע"מ, הרשויות המקומיות ומעצ.
לא נמצא כי אחד מן המשרדים שנבדקו (משרד התחבורה, משרד השיכון, משרד התשתיות הלאומיות ומשרד התמ"ת) הכין או יזם הכנת תקנות, הנחיות ונהלים המסדירים את נושא תחזוקת הגשרים במדינה והמפרטים את הפעולות שיש לנקוט לשם שמירה על מצב הנדסי תקין של הגשרים וטיפול בהם. אף משרד ממשרדי הממשלה שנבדקו לא ראה עצמו אחראי מקצועית לעניין תחזוקת הגשרים במדינה ובכלל זה בתחום הרשויות המקומיות. למותר לציין כי המשרדים לא הנחו את הרשויות המקומיות בנושא. גם מכון התקנים הישראלי - הכפוף למשרד התמ"ת - לא הכין תקן ישראלי לתחזוקת גשרים ולא נמצא שהתקבלה פנייה אליו להכנת תקן כזה.
בהחלטת ממשלה שהתקבלה בדצמבר 2006 הוטל על משרד השיכון לגבש קוד בנייה ישראלי, ובו ירוכזו כל ההוראות בתחום הבנייה. הקוד עשוי לכלול גם הוראות שיבטיחו את התחזוקה הנדרשת בבנייה חדשה, בין היתר בגשרים. משרד השיכון מסר בתשובתו מיוני 2010 כי תהליך הכנת קוד הבנייה ארוך ומורכב. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2009 טרם פורסם הקוד.
מעצ אחראית למערכת הכבישים הבין-עירוניים במדינה ופועלת, בין היתר, לתכנון ופיתוח כבישים וגשרים חדשים ולתחזוקת הקיימים. בשנת 2005 החלה מעצ בהכנת הנחיות לסקירת גשרים והיא מפתחת מערכת לניהול תחזוקת הגשרים שבאחריותה. נוכח העובדה שמשרדי ממשלה לא עסקו בתחזוקת גשרים ולא נתנו הנחיות לתחזוקתם, ובשל כך היו חסרי ניסיון בתחום זה, פעלה מעצ ללא ליווי מקצועי ממשרד ממשלתי, ומיותר לציין כי ההנחיות שהכינה לא אושרו בידי אף משרד ממשלתי.
הכנת מאגר נתונים ומצאי גשרים
הביקורת העלתה ליקויים ברישום מאגרי נתונים של מצאי הגשרים ברשויות המקומיות שנבדקו (עיריית חיפה, עיריית תל אביב-יפו, עיריית רמת גן, עיריית קריית גת, המועצה האזורית מטה יהודה, המועצה האזורית עמק המעיינות והמועצה האזורית חבל מודיעין). לרשויות אלה היו חסרים נתונים רבים: לא היו ברשותן אסמכתאות לנתונים מזהים, נתונים תכנוניים, נתונים הנדסיים ונתונים שוטפים על הגשרים, ובחלקן (עיריית תל אביב-יפו) הנתונים לא היו עדכניים ושלמים. בכמה מקרים לא היה לרשויות מידע בסיסי כמו מספר הגשרים המדויק שבתחומן (עיריית חיפה ועיריית רמת גן). למועצה האזורית מטה יהודה, למועצה האזורית עמק המעיינות ולמועצה האזורית חבל מודיעין לא היו פרטים על הגופים האחראים לתחזוקת חלק מהגשרים שבתחומן ופרטים על הגופים שהקימו אותם ועוד. היעדר הנתונים עלול לפגוע ביכולתן של הרשויות לתחזק את הגשרים שבתחומן ולפקח על תקינותם. נוסף על כך עולה החשש כי הגשרים שלגביהם אין לחלק מהרשויות מידע על זהות הגוף האחראי לתחזוקתם, אינם מתוחזקים כלל.
ביצוע סקרים הנדסיים בגשרים
סקרים יזומים ותדירים בגשרים מיועדים למעקב אחר מצבם ההנדסי של הגשרים, לאיתור פגמים ונזקים שנוצרו בהם ולקביעת פעולות התחזוקה והשיקום שיש לבצע בהם.
ברוב הרשויות המקומיות שנבדקו (עיריית קריית גת, עיריית חיפה ועיריית רמת גן) לא היו נתונים על מצבם ההנדסי של הגשרים שבתחומן, מאחר שהן לא ביצעו סקרים יזומים לבדיקת מצב הגשרים ולאיתור ליקויים ונזקים בהם, ובשל כך עלה חשש לתקינותם של הגשרים. עיריית רמת גן החלה בביצוע סקר לבחינת מצבם הפיזי של הגשרים שבתחומה רק בשלהי 2009. עיריית חיפה לא עשתה במשך כשני עשורים סקר מקיף על הגשרים שבאחריותה, גם לאחר שגורמים בעירייה העלו את הצורך בדבר. ברשות העירייה לא היו פרטים על גשרים רבים שהוקמו בתקופה זו, ואף לא היו לה נתונים עדכניים על מצבם ההנדסי של גשרים רבים שבתחומה, והיא הסתפקה במידע שהתקבל באקראי.
ביצוע עבודות תחזוקה בגשרים על ידי רשויות מקומיות
הביקורת העלתה ליקויים בנושא תחזוקת הגשרים במרבית הרשויות שנבדקו, כמובא להלן:
עיריית חיפה ועיריית קריית גת, האחראיות לתקינותם של עשרות גשרים, לא תחזקו במשך שנים רבות את הגשרים, לא יזמו פעולות תדירות לתחזוקתם ולא עקבו אחר מצבם ההנדסי, ובכך כשלו בשמירה על ביטחון המשתמשים בגשרים. עיריית רמת גן ביצעה תחזוקה מונעת רק לעתים רחוקות ולא באופן סדיר.
עיריית חיפה לא הסדירה את נושא תחזוקת הגשרים שבאחריותה על ידי הסמכת מחלקה ייעודית בעירייה לטפל בנושא זה, ובשל כך הטילו הגורמים בעירייה את האחריות זה על זה. עבודות התחזוקה בגשרים הוטלו על האגף לשיפור פני העיר, אולם התברר שהעירייה לא בדקה אם ברשות האגף הידע והכלים המתאימים לביצוע עבודות אלה, ואם האגף אכן מתחזק את הגשרים. כתוצאה מכך הגשרים שבאחריות העירייה לא תוחזקו במשך שנים.
דוגמאות לטיפול לקוי של הרשויות המקומיות בגשרים שבתחומן
מחדליה של עיריית חיפה בטיפול במפגעים בגשר דדו יצרו סכנה ממשית לחיי אדם. מחדלים אלה חמורים ביותר משום שהיא ידעה במשך כשנה על הליקויים בגשר ועל הסכנה הטמונה בשימוש בו ללא תיקונו. תפקודה של עיריית חיפה גם בעניין הטיפול בגשר צ'רניאבסקי מורה על כשל מתמשך הגובל ברשלנות. אף שהסכנה בגשר הייתה ידועה לעירייה משנת 2003, הרי שעד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009, לא החלה עיריית חיפה בעבודות לתיקון הגשר ונקטה סחבת מתמשכת בטיפול להסרת הסכנה למשתמשים בו.
עיריית תל אביב-יפו נקטה סחבת במשך ארבע שנים בטיפולה בגשר ווקוף, ועולה חשש כי בשל כך הוחמר מצבו.
עיריית תל אביב-יפו לא הסדירה במשך שנים את נושא תחזוקת הגשרים שבאחריות מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ וחברת גני יהושע בע"מ, ובמשך שנים לא דרשה לקבל אישורים על תקינות הגשרים ועל ביצוע בדיקות בהם, ובכך נפגעה יכולתה של העירייה לפקח על מצב הגשרים ולהבטיח את תקינותם.
עיריית קריית גת התרשלה במילוי חובתה להבטיח את שלום הציבור ובטיחותו. כבר באוקטובר 2008 היא קיבלה התרעות מצד הגורמים המקצועיים בעירייה על מצב שבעת גשרי העץ שבתחומה, ולמרות זאת לא נקטה אמצעים על מנת למנוע את הסכנה הטמונה בשימוש בהם, לכל הפחות באמצעות חסימתם.
לרשות מקומית חובת פיקוח גם על תחזוקתם של גשרים שבאחריות גורמים אחרים בתחומה. תחזוקת הגשרים והפיקוח עליהם על ידי עיריית חיפה, עיריית תל אביב-יפו ועיריית רמת גן, במסגרת הסכמים שנחתמו בינן לבין יזמים פרטיים, היו לקויים.
סיכום והמלצות
מהדוח עולה תמונת מצב קשה באשר לתחזוקת הגשרים ברוב הרשויות המקומיות שנבדקו; אף על פי שהרשויות הללו הן האחראיות לשמירה על מצבם התקין של הגשרים ועל תחזוקתם השוטפת, לרוב הן לא עקבו אחר מצבם ההנדסי של הגשרים ולא יזמו עבודות תחזוקה שוטפת בהם, ובדרך כלל הסתפקו בתחזוקת שבר, כלומר טיפול לא מתוכנן במפגע, באירוע או בתקלה בגשר בעת התרחשותם. כמו כן נמצאו ליקויים בטיפולן ובפיקוחן של הרשויות המקומיות בגשרים אשר האחריות להם היא של יזמים פרטיים ובפיקוחה של עיריית תל אביב-יפו על גשרים אשר האחריות להם היא של חברות עירוניות.
על הרשויות המקומיות להקים מאגר נתונים עדכני ושלם של מצאי הגשרים שבתחומן, שיכלול נתוני תכנון ונתונים שוטפים ומפורטים על הגשרים. עוד עליהן ליזום בדיקות בגשרים וביצוע סקרים מקיפים ותדירים כדי לאתר בהם פגמים ולקבוע את מידת חומרתם וכדי לעקוב אחר מצבם ההנדסי של הגשרים. סקרים אלה יהיו בסיס להכנת תכניות עבודה לתחזוקת הגשרים ולשיקומם. על הרשויות המקומיות לפעול לתחזוקת הגשרים על מנת להבטיח את תקינותם ולפעול ללא שיהוי לטיפול במפגעים בגשרים שבתחומן אשר עלולים לסכן את ביטחון הציבור. לצורך ביצוע פעולות אלו על הרשויות המקומיות לקבוע נהלים ותכניות עבודה לביצוע בדיקות יזומות על פי לוח זמנים קבוע ולהקפיד לפעול לפיהם בצורה סדירה.
על הרשויות המקומיות להבטיח כי במקרים שבהם תחזוקת הגשרים מוטלת על חברות עירוניות או על גורמים פרטיים, יטפלו גורמים אלה בגשרים שבאחריותם כראוי: יבצעו מעקב סדיר אחר מצבם ההנדסי ויתחזקו אותם בצורה שוטפת.
שמירה על תקינות הגשרים ועל תחזוקתם חיונית ביותר מאחר שיש לה השפעה ישירה על חיי אדם ועל רכוש. נוכח העובדה שאף משרד ממשלתי לא ראה עצמו אחראי לעניין תחזוקת הגשרים במדינה, ובכלל זה בתחום הרשויות המקומיות, ונוכח החומרה שבהיעדר תקנות, הנחיות או תקנים להבטחת מצבם ההנדסי התקין של הגשרים, מן הראוי שהממשלה תיתן דעתה לנושא ותמנה גורם אחד שיאגד ויסדיר את הנושא ויטפל בהכנת תקנות, הנחיות או תקנים לטיפול בתחזוקת גשרים. הסדרת הנושא מהבחינה המקצועית והמינהלית תאפשר גם פיקוח על תקינות הגשרים.